II SA/Ke 989/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem z [...], znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia J. R., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 16 sierpnia 2013 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na termomodernizacji oraz rozbudowie (o balkony) budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dniu 15 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. R. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 152 kpa w sprawie zakończonej ww. decyzją z 20 lutego 2013 r. oraz o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Postanowieniem z 1 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił, na wniosek skarżącego, postępowanie w powyższej sprawie, a odrębnym postanowieniem z tej daty odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 20 lutego 2013 r. W złożonym zażaleniu J. R. podniósł, że: - przy wydaniu pozwolenia na budowę z 20 lutego 2013 r. rozpatrzono wniosek dwóch członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. z 31 stycznia 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę, którzy nie byli upoważnieni do wykonania takiej czynności, - pozwolenie na budowę w części dotyczącej dobudowania balkonów w budynku wielokondygnacyjnym nie mogło być wydane na wniosek członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, - dobudowanie balkonu do lokalu mieszkalnego nie mieści się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Wojewoda wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył, a organ nie posiada, udokumentowanych materiałów dowodowych stanowiących przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 20 lutego 2013 r. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia powyższego rozstrzygnięcia w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 kpa), a tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ zauważył, że na tym etapie postępowania przedwczesnym jest ich analizowanie, albowiem nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Skargę na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył J. R. wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 152 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie żadnego z zarzutów przedstawionych w zażaleniu, a w konsekwencji wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, w którym bezpodstawnie uznano, że nie ma przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2013 r. w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego to, że Wojewoda w postępowaniu zażaleniowym nie zajął się analizą przedstawionych zarzutów oznacza, że nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego, czym naruszył wskazane wyżej przepisy kpa. Za bezzasadny uznał J. R. zarzut nie przedłożenia udokumentowanych materiałów dowodowych. Jego zdaniem takim był zarzut braku upoważnienia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do podjęcia działań w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz zarzut naruszenia Konstytucji RP oraz ustawy o własności lokali. Skarżący podniósł, że organ, który odmawia stronie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, ma obowiązek wykazać, że zarzuty, na jakich strona opiera swoje żądanie, nie dają podstawy do przyjęcia nawet prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W jego ocenie Wojewoda obowiązku tego nie dopełnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawą prawną postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wskutek podania skarżącego o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W podaniu tym skarżący wniósł też o wstrzymanie wykonania decyzji z 20 lutego 2013 r. na podstawie art. 152 kpa. Podniósł przy tym, że został pozbawiony przez Prezydenta Miasta K. prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego interesu prawnego i obowiązku. Zauważyć należy, iż termin "okoliczności sprawy", zawarty w art. 152 § 1 kpa, jest terminem niedookreślonym, ale należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, iż wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie terminu "sprawa" oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem należy, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 kpa. Dlatego też podstawowym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 kpa, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć charakter ścieśniający. Termin "prawdopodobieństwo" użyty w omawianym przepisie powinien być traktowany nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności. A zatem chociaż użyte w przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 295/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Krakowie z 13 listopada 2013r., znak: II SA/Kr 872/13, WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 426/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy zasadnie odmówiły wstrzymania wykonania decyzji z 20 lutego 2013 r., prawidłowo i zgodnie z opisanymi zasadami stosując art. 152 kpa. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda zaakcentował głównie to, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki, na podstawie których organ mógłby wstrzymać wykonanie ww. decyzji ostatecznej i z taką oceną - w świetle znajdujących się w aktach sprawy dowodów - należy na obecnym, wstępnym etapie postępowania, się zgodzić. Podkreślenia przy tym wymaga, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] skoncentrował swoje rozważania na przedstawieniu końcowej oceny zgromadzonego na tym etapie postępowania materiału dowodowego, prowadzącej do wniosku, że nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej objętej podaniem o wznowienie. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy nie poprzedził efektu swojego rozumowania analizą przedstawionych przez skarżącego dowodów. Rzecz jednak w tym, że w wyniku przeprowadzonej oceny doszedł do odmiennych - aniżeli prezentuje wnioskodawca - wniosków, co do istnienia prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lutego 2013r. Należy bowiem zgodzić się z Wojewodą, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 kpa i prowadzą do uwzględnienia jego wniosku. Wprawdzie brak udziału strony w postępowaniu (nie przesądzając na obecnym etapie oceny, czy J. R. winien być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę) stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponieważ w art. 152 kpa jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", dlatego nie można przyjąć, że sam zarzut naruszenia art. 10 kpa, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Nie można także nie zauważyć tego, że co prawda rację ma skarżący, że do złożenia wniosku z 28 stycznia 2013 r. o pozwolenie na budowę, jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), wymagana była uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tych czynności, jednakże uchwała sanująca tę oczywistą wadliwość została podjęta w dniu 20 marca 2012 r. Ponieważ po wznowieniu postępowania organ przyjmuje stan faktyczny ustalony na datę orzekania w wyniku wznowienia, to okoliczność powyższą będzie musiał wziąć pod rozwagę podejmując decyzję rozpatrującą wniosek J. R. z 15 lipca 2013r. To z kolei, na obecnym etapie postępowania, nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieje podobieństwo uchylenia decyzji z 20 lutego 2013 r. z powodu wadliwości upoważnienia zarządu Wspólnoty do złożenia wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy jednocześnie jeszcze raz podkreślić, że ocena przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego decyzja z 20 lutego 2013r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostanie uchylona. Wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności muszą być bowiem przedmiotem szczegółowego badania w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 1