II SA/Ke 989/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T. A. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 989/16 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji na usunięcie odpadów składowanych na działce nr [...], obręb 0012 należącej do A. M. , przy ulicy O. w K., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta dnia [...], umorzone zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji na usuniecie odpadów składowanych na wyżej opisanej działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania R.W. od tej decyzji, SKO decyzją z [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W wyniku rozpatrzenia skargi A. M. na tę ostatnią decyzję, WSA w Kielcach wyrokiem z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Ke 452/14 uchyliło decyzję Kolegium. Wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie II OSK 2590/14, skarga kasacyjna A. M. od wyroku WSA w Kielcach został oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę SKO będzie zobowiązane do ustalenia, czy wnosząca odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] R.W. , posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zauważyło, że treść art. 134 kpa obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania pod względem przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. W ramach tych pierwszych, twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, której negatywny wynik powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Oceniając sprawę pod takim kątem organ II instancji powołał się na wiążącą go zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 22 czerwca 2016 r., II OSK 2590/14, z którego to wyroku wynika, że na gruncie postanowień art. 26 ustawy o odpadach, w charakterze strony postępowania może brać udział posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeśli nie jest nim posiadaczem odpadów. Statusu strony takiego postępowania nie można wywodzić z samego faktu położenia nieruchomości w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone zostały odpady. Taki podmiot jest stroną tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej zgodnie z art. 28 kpa. NSA wyjaśnił ponadto, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu i tylko z urzędu może być wszczęte postępowanie w takiej sprawie. Informacja od obywatela powodująca wszczęcie takiego postępowania nigdy nie przekształca go w postępowanie wszczęte na wniosek. W związku z tym za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., II SA/Gd 300/14). Kierując się takimi regułami SKO uznało, że R.W. nie przedstawiła dowodów, które pozwoliłyby stwierdzić, że zostały naruszone określone normy prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny. Jedyna podnoszona przez nią okoliczność, że wykonany przez A. M. drenaż powoduje spływ wód opadowych na jej działkę, była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie stosunków wodnych na nieruchomości, zakończonego wyrokiem NSA z 16 września 2014 r., II OSK 2382/14. Niniejsze postępowanie natomiast zostało wszczęte na podstawie art. 26 ustawy o odpadach i to na gruncie tej ustawy należy poszukiwać interesu prawnego R. W. W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO z [...] R.W. wniosła o jej uchylenie lub zmianę. Nie wskazała natomiast żadnych zarzutów, ani też motywów swojej skargi. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. ustanowiony z urzędu adwokat skarżącej zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych działań celem ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony. Zarzucił też naruszenie art. 153 p.p.s.a. nie precyzując jednak, na czym miałoby ono polegać. Oświadczył również, że nie jest w stanie wskazać, jaki interes prawny ma R.W. w przedmiotowej sprawie, ani też podstawy prawnej, z której taki interes mógłby wynikać. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016.718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew zarzutowi skargi wyartykułowanemu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r., przytoczony przepis nie został naruszony przez organ odwoławczy. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu nie pozwala przy tym na konkretne odniesienie się do niego przez Sąd. Należy w związku z tym tylko wyjaśnić, że przepis art. 153 p.p.s.a. odnosi się również do sądu administracyjnego orzekającego w sprawie legalności decyzji wydanej na skutek uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny poprzedniego rozstrzygnięcia organu II instancji w tej samej sprawie. W przypadku natomiast oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez sąd pierwszej instancji, w związku z odesłaniem zawartym w art. 193, art. 153 musi być stosowany z modyfikacjami z uwagi na właściwości przedmiotu regulacji. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz NSA, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z aprobującą w tym zakresie glosą Z. Kmieciaka, tamże, i wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., III SA/Wa 1203/05, LEX nr 179010). W zakresie wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI,Opublikowano: WK 2016). W związku z powyższym nie można mieć wątpliwości, że w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji rozbieżnej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Kielcach z 3 lipca 2014 r. i w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., wiążący w niniejszej sprawie, zarówno dla organu wydającego zaskarżoną decyzję, jaki dla sądu rozstrzygającego skargę na tę decyzję, jest pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten natomiast stwierdził, że wadliwy był pogląd sądu I instancji, że wobec uznania za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów z powodu braku przesłanek przedmiotowych określonych w art. 26 ustawy o odpadach, bezprzedmiotowe byłyby także rozważania na temat posiadania przez R.W. przymiotu strony. Uznanie bowiem za stronę przez organ I instancji, nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Stąd także na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji powinien dokonać oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową, jako strony tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Uznanie, że odwołanie z art. 127 § 1 kpa zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego, ponieważ ma tylko interes faktyczny, a nie interes prawny w świetle art. 28 kpa, obligowałoby organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Naczelny Sad Administracyjny stwierdził przy tym wyraźnie, że jego ocena prawna jest wiążąca, w związku z czym SKO będzie musiało dokonać oceny, czy odwołanie zostało złożone przez stronę i w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie – wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Dokonując takiej oceny interesu prawnego R.W. we wniesieniu odwołania, organ II instancji powołał się na poglądy wyrażone w tym zakresie przez NSA we wspomnianym wyroku z 22 czerwca 2016 r., które to poglądy, z mocy art. 153 p.p.s.a, również mają charakter wiążącej oceny prawnej. Nie można w związku z tym nie zaakceptować oceny organu II instancji, że zainicjowanie postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki A. M. przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości R.W. , a także powołanie się przez nią na okoliczności podlegające analizie na gruncie przepisów prawa wodnego, która to analiza został już przeprowadzona w odrębnym postępowaniu, gdzie doszło do wydania przez NSA wyroku przesądzającego jej rozstrzygnięcie – nie może świadczyć o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego, a więc i przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie wszczętej z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Należy dodać, że ani w toku dotychczasowego postępowania, ani też w skardze, R.W. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika nie tylko nie przedstawiła dowodów, które pozwoliłyby stwierdzić, że zostały naruszone określone normy prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny, ale nawet nie wskazała jakichkolwiek przepisów, czy okoliczności, które jej interes w tym postępowaniu by uprawdopodabniały. Co więcej, na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. jej pełnomocnik oświadczył, że nie jest w stanie wskazać, jaki interes prawny ma R.W. w przedmiotowej sprawie, ani też podstawy prawnej, z której taki interes mógłby wynikać. W tej sytuacji należy zaakceptować pogląd organu odwoławczego co do braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji orzekającej w przedmiocie usunięcia odpadów składowanych na działce nr [...], obręb 0012 położonej w K. przy ulicy O. Nie ma przy tym racji pełnomocnik skarżącej, o ile zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych działań celem ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony. W sytuacji, gdy organ nie ma wątpliwości co do braku takiego statusy po stronie odwołującej się, to obowiązkiem samej strony jest wykazanie jej interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Strona nie może oczekiwać od organu, aby - przy całkowitej bierności samej strony - poszukiwał dowodów podważających jego ustalenia i argumenty. Takich obowiązków po stronie organu nie da się wywieść również z zasady ogólnej informowania stron, ustanowionej w art. 9 kpa. Ponadto skarżąca nie wykazała istnienia obowiązku informacyjnego organu, którego uchybienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko takie naruszenia przepisów postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogą spowodować uwzględnienie skargi. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016.1714), w związku z art. 250 p.p.s.a.