II SAB/Ke 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013r. na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie spełnienia przez Joannę Barańską przesłanek określonych w § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w Kielcach i możliwości zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w Kielcach przy ul. Kochanowskiego 12/24. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z dnia 26 listopada 2012 r. "na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie spełniania przez J. B. przesłanek określonych w par. 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w K. i możliwości zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w K. przy ul. [...], J.B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata wskazała, że zaskarża bezczynność na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i zarzuciła obrazę przepisów: - art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266), poprzez brak decyzyjnego trybu przyznania bądź odmowy przyznania uprawnień do lokalu, pomimo tego, że działanie organu w tym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokajania jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, - art. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, o przeprowadzenie którego wnosiła w piśmie z 5 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu swojej skargi przytoczyła okoliczności poprzedzające jej wniesienie, a więc, że pismem z 14 lutego 2012 r. zwróciła się do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta w K. o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu komunalnego położonego w K. przy ul. [...], lecz Wydział jej nie odpowiedział. Następnie już jej pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu argumentując, że spełnia ona okoliczności wskazane w § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w K.. Pismem z 16 kwietnia 2012 r. Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa poinformował ją, że w jego ocenie nie spełnia ona przesłanki pięcioletniego zamieszkiwania z najemcą. W piśmie z 9 maja 2012 r. jej pełnomocnik ponownie wniósł o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu przy ul K., a w odpowiedzi na to pismo podtrzymane zostało stanowisko odmawiające jej uregulowania tytułu prawnego do lokalu. Wobec powyższego jej pełnomocnik wniósł o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w § 6 ust. 2 uchwały i umożliwienie zawarcia umowy najmu. W odpowiedzi z 22 czerwca 2012 r. poinformowano skarżącą , że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i w związku z brakiem podstaw prawnych do uregulowania tytułu prawnego, jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. Wobec tego pełnomocnik skarżącej w piśmie z 3 lipca 2012 r. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXI 723/2008 i zakwalifikowanie J.B. do wynajęcia na czas oznaczony lokalu położonego w K. przy ul [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Na to wezwanie Prezydent Miasta nie odpowiedział. Autorka skargi w jej dalszej części przytoczyła stanowiska zawarte w wyroku NSA w sprawie I OSK 885/10 oraz uchwałach NSA w sprawie I OPS 4/08 i Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 37/08, a także w wyroku WSA w Warszawie w spawie VII SA/Wa 2339/2009. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że poczynając od 14 lutego 2012 r. pomiędzy stronami trwała korespondencja, dotycząca uregulowania tytułu prawnego do lokalu komunalnego położonego w K. przy ul. [...].. Skarżąca domagała się zawarcia z nią umowy najmu na czas nieokreślony, po śmierci dotychczasowego najemcy tego lokalu, który był jej dziadkiem. W odpowiedzi na jej pisma udzielano jej obszernych i szczegółowych informacji o braku podstaw prawnych do zawarcia z nią umowy. Dalej organ wskazał, że z faktu, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy nie wynika, że wspólnota musi to czynić w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie kpa. Oddanie w najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy nie jest sprawą z zakresu administracyjnopublicznego, gdyż gmina występuje w niej jako podmiot prawa cywilnego, a nie organ wydający władcze rozstrzygnięcie. Organ również powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz SN. Reasumując wskazał, że ponieważ skarżąca w rzeczywistości domaga się zawarcia z nią umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, jej żądanie pozostaje poza wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym jej skarga powinna ulec odrzuceniu. Nadto wskazał, że złożenie skargi nie jest dopuszczalne także i z tego powodu, że wbrew art. 52 § 1 p.p.s.a. nie zostały wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takim wezwaniem nie może być pismo skarżącej z 3 lipca 2012 r., albowiem zawarte w nim żądanie nie jest tożsame z żądaniem skargi. Jeśliby natomiast uznać, że skarga dotyczy chwały Rady Miejskiej z 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/723/2008, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 503 p.p.s.a. także winna ulec odrzuceniu, jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Na rozprawie przez Sądem pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę wskazując, że domaga się zobowiązania Prezydenta Miasta K. do wydania decyzji o przydziale bądź odmowie przydziału lokalu jaki pozostał po dziadku skarżącej, a jako podstawę prawną do podjęcia takiej decyzji przez Prezydenta Miasta wskazał § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w K.. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca zarzuca Prezydentowi Miasta K. bezczynność, polegającą na niewydaniu przez ten organ decyzji o przydziale konkretnego lokalu mieszkalnego. W skardze jako podstawę prawną do jej wniesienia wskazano art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zmianami), dalej określanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym: ust. 1 Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. ust. 2 W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Jak wynika z powyższych przepisów, do skargi wnoszonej na podstawie art. 101a u.s.g. stosuje się odpowiednio art. 101 tej ustawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07 przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że aby możliwe było uznanie, że skarga została wniesiona skutecznie i w terminie, skarżąca musiałaby skargę tę poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia i następnie w terminie 1-go miesiąca od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie wnieść skargę do sądu (za pośrednictwem organu), bądź w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, wnieść skargę w terminie 60 dni od wezwania organu do usunięcia naruszenia. Tymczasem w tej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Prezydenta Miasta w K. w dniu 5 lipca 2012 r. (data wpływu do organu) pozostało bez odpowiedzi, skarga natomiast na bezczynność organu nosi datę 26 listopada 2012 r., została wniesiona - i to bezpośrednio do WSA w Kielcach zamiast do organu - w dniu 30 listopada 2012 r., natomiast Prezydentowi Miasta K. została przesłana przez sąd 3 grudnia 2012 r. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło żądania: - stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskie w K. nr XXXI 723/2008, - zakwalifikowania J.B. do wynajęcia na czas określony lokalu przy ul. [...]. Skarga natomiast, po jej sprecyzowaniu, dotyczy bezczynności polegającej na niewydaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji o przydziale lokalu, natomiast przed jej sprecyzowaniem dotyczyła bezczynności w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w § 6 ust. 2 uchwały i możliwości zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Nawet przyjmując, że wezwanie do usunięcia naruszenia częściowo jest tożsame ze skargą na bezczynność – w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca bezczynność w sprawie zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu, to pomijając wyżej opisane uchybienie terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g., stwierdzić należy, że nie jest spełniona także druga z przesłanek art. 101a u.s.g., gdyż czynność jakiej domaga się skarżąca od Prezydenta Miasta K. nie jest czynnością nakazaną prawem. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje możliwości wydawania przez organ wykonawczy gminy decyzji o przydziale lokalu. W szczególności nie stanowi takiej podstawy powołany w skardze przepis art. 21 ust. 3 pkt 5, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Przepis ten reguluje więc co powinna zawierać uchwała rady miejskiej, nie stanowi on natomiast podstawy do żądania od organu wykonawczego gminy wydania decyzji o przydziale, czy też innego rozstrzygnięcia (aktu bądź innej czynności). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, takiej podstawy nie można także doszukać się w § 6 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 18 grudnia 2008 r. (publikowanej w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 38 z 2009 r., poz. 586 ze zmianami), uchwała ta bowiem w ogóle obecnie takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera (§ 6 składa się tylko z 10 punktów), ani w § 6 pkt 3 ppkt 1 (na który Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa powołał się w swoim piśmie adresowanym do pełnomocnika skarżącej z dnia 16 kwietnia 2012 r.), zgodnie z którym tytuł prawny do zajmowania lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy mogą nabywać osoby nie wymienione w art. 691 Kodeksu cywilnego, które wspólnie zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż 5 lat przed jego śmiercią, pod warunkiem nie posiadania przez nich lub ich współmałżonków tytułu prawnego do innego lokalu (dotyczy to wnuków, rodzeństwa, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie); w przypadku gdy zajmowany lokal przez osoby, o których mowa, posiada zbyt dużą powierzchnię użytkową w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego, osoby te nabywają prawo do lokalu socjalnego. Zauważyć należy, że uchwała w zasadzie w żadnym miejscu nie reguluje kwestii związanych z postępowaniem jakie poprzedza zawarcie umowy z taką osobą. Uchwała przewiduje sporządzanie list osób zakwalifikowanych do otrzymania lokalu, ale dotyczy to tylko lokali w budynkach po raz pierwszy zaludnianych. W § 17 ust. 6 mowa jest z kolei o wykazie osób oczekujących na przyznanie mieszkania wraz z ilością uzyskanych punktów i coroczną aktualizacją tego wykazu, ale skarżąca od początku domaga zawarcia z nią umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, twierdząc, że w lokalu tym, o pow. 32,51 m kw. zamieszkiwała wraz ze swoim dziadkiem, którym po śmierci babci, będąc uczennicą gimnazjum i następnie szkoły średniej, opiekowała się. W mieszkaniu tym miał także zamieszkiwać brat skarżącej, który także wystąpił o zawarcie z nim umowy najmu tego lokalu. Skarżąca do chwili obecnej pozostaje na utrzymaniu rodziców, zamieszkałych w K.. Tak więc niewątpliwie nie występowała ona o przyznanie jej lokalu socjalnego ani o zawarcie umowy najmu jakiegokolwiek lokalu ze względu na trudną sytuację materialną, ale o zawarcie z nią umowy najmu lokalu, którego najemcą wcześniej był jej dziadek. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie II OSK 803/11 nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101a to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego, określającym obowiązki organu gminy. Tym bardziej więc skarga na bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, gdy brak jest nawet przepisu dającego możliwość podjęcia przez organ określonej czynności. W tym miejscu wskazać należy, że nie można zgodzić się z organem, że całe postępowanie dotyczące wynajęcia lokalu pozostającego w mieszkaniowym zasobie gminnym jest załatwiane w drodze czynności cywilnoprawnych. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 "Już z ustawy z dnia 21 marca 2001 wynika, że ustawa reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art.4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest publicznym zasobem mieszkaniowym (art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy jak i organ powołany do załatwienia sprawy, przy czym nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa". Zgodnie z utrwalonym już w chwili obecnej orzecznictwem sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie odmawiające zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 kpa (przykładowo postanowienie NSA z 18 listopada 2011 r. sygn. I OSK 621/11, z dnia 14 września 2011 r., sygn. I OSK 866/11, wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 sygn. I OSK 421/10, postanowienie z 13 października 2010 sygn. I OSK 1645/10 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Tak więc w przypadku gdy osoba zainteresowana nie zgadza się z odmową zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu ( a taka właśnie sytuacja zachodziła w tej sprawie, gdyż upoważniony zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w postaci wizji lokalowej i przesłuchaniu sąsiadów poinformował pełnomocnika skarżącej o braku możliwości zawarcia umowy najmu z uwagi na niespełnienie wymogu wspólnego zamieszkiwania z dotychczasowym najemcą przez 5 lat i następnie po przesłuchaniu kolejnego sąsiada pismem z dnia 24 maja 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko) – ma prawo taki akt zaskarżyć do Sądu. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku w sprawie I OSK 1645/10 pismo, wydane przez osobę upoważnioną uchwałą rady gminy, odmawiającą zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego, stanowi zaskarżalny do sądu akt administracyjny, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając powyższe na uwadze skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli chodzi o zgłoszone na rozprawie przez pełnomocnika organu żądanie zasądzenia kosztów, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony, gdyż w przepisach p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia.