II SAB/Ke 106/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej N. w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej na bezczynność Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Państwowej Straży Pożarnej do rozpatrzenia wniosku Zakładowej Organizacji Związkowej N. w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej z 4 marca 2024 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Zakładowej Organizacji Związkowej N. w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakładowa Organizacja Związkowa N. w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej (zwana dalej "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 27 września 2024 r. na bezczynność Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej (w skrócie "Komendant PPSP"), zarzucając temu organowi bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej w przedmiocie wykonania budżetu za rok 2023 oraz planu budżetu na rok 2024. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do udzielenia w określonym terminie informacji publicznej w żądanym zakresie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; nałożenie na organ kary grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 4 marca 2024 r. wniosła o udzielenie informacji publicznej w zakresie wykonania przez organ budżetu na rok 2023 oraz planu budżetu na rok 2024. W reakcji na wniosek organ 7 marca 2024 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu udzielenia informacji publicznej do 4 kwietnia 2024 r., z uwagi na bardzo szeroki zakres tej informacji. Zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 12 k.p.a., ponieważ jest w posiadaniu wszystkich niezbędnych informacji, a odpowiedź nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień i powinna zostać udzielona niezwłocznie. Skarżąca wskazała, że 3 kwietnia 2024 r. otrzymała odpowiedź, w której treści wiele istotnych danych finansowych zostało określonych jako "dane wrażliwe" i nie zostały one ujawnione. Podniosła, że termin "dane wrażliwe" odnosi się do kategorii szczególnych danych osobowych, a nie danych finansowych jednostek budżetowych finansowanych z budżetu państwa. W ocenie skarżącej, organ nie zrealizował w pełni żądania, ponieważ zataił istotne dane. W efekcie doszło do udostępnienia informacji niepełnej, czyli niezgodnej z treścią wniosku. Skarżąca zarzuciła, że skoro nie udzielono pełnej informacji publicznej, ani też nie odmówiono jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej, to organ popadł w bezczynność w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę z 30 września 2024 r. Komendant PPSP wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na brak formalny, o jakim mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł w szczególności, że skarżąca w piśmie z 3 kwietnia 2024 r. otrzymała odpowiedź tabelaryczną, co potwierdziła w treści skargi. Nadto organ wskazał, że mimo, iż objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji, jak również mając na uwadze fakt, że skarga nie spełnia wymogów formalnych, tj. nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia, to w tej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane - jak błędnie podnosi organ - poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i dalej powołane orzeczenia). Skarżąca nie była zobowiązana do poprzedzenia skargi ponagleniem. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: – udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); – udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); w tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem bowiem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że komendant powiatowy państwowej straży pożarnej - jako jednostka organizacyjna Państwowej Straży Pożarnej (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2022.1969 t.j. ze zm.), dalej "ustawa o PSP", będącej formacją powołaną do realizacji zadań o charakterze publicznym, określonych w art. 1 ustawy o PSP, a także dysponująca majątkiem publicznym - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Organ ten został bowiem wyodrębniony w strukturze administracji państwowej, wykonuje zadania o charakterze publicznym, dysponuje władztwem administracyjnym oraz własnymi, wyróżniającymi go na tle innych służb i organów, kompetencjami uregulowanymi w ustawie o PSP (tak WSA w Kielcach w wyroku z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 20/24). W niniejszej sprawie nie było również wątpliwe, że informacja, o udostępnienie której wniosła skarżąca, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), pkt 3 lit. b) oraz pkt 5 lit. d) u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.), a także majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Zauważyć także trzeba, że organ z pewnością jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Nie może też ulegać wątpliwości to, że udzielenie przez organ pismem z 3 kwietnia 2024 r. odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie może - wbrew poglądowi organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - świadczyć o braku bezczynności organu. Należy zaznaczyć, że okoliczność ta nie mogła zastąpić obowiązku organu do załatwienia wniosku strony - w sposób wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, że wnioskowane informacje mogą zawierać "dane wrażliwe" nie zmienia charakteru tych informacji jako publicznych. Odmowa ich udostępnienia powinna zatem nastąpić w drodze decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.i.d.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niewykluczone, że "dane wrażliwe" to dane, o których mowa w powołanym art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Jeśli ich udostępnienie nie było dopuszczalne w trybie ustawy o dostępie do informacji publiczne, wówczas organ wydaje decyzję administracyjną na warunkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie niepodjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby podmiot zobowiązany mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy dokonaniem czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 5 marca 2024 r. Organ pismem z 7 marca 2024 r. skutecznie przedłużył termin załatwienia tego wniosku do 4 kwietnia 2024 r., ale potem nie udostępnił skarżącej żądanej w nim informacji publicznej w pełnym zakresie. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od 4 kwietnia 2024 r. Oznacza to, że organ był obowiązany stosować ogólne zasady w zakresie terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonych w u.d.i.p. Bezspornym jest, że Komendant PPSP od daty otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności co do załatwienia tego wniosku w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądana we wniosku z 4 marca 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej w całości, bądź nie wydając decyzji odmownej organ pozostaje w bezczynności. Z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ w punkcie I wyroku do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącej (ponownie) w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Ponieważ nie zostało wyjaśnione przez organ, czy dokumenty, o które chodzi w sprawie zostały w całości udostępnione, nie są znane w pełni powody zanonimizowania danych, ani ich wzajemna zależność z danymi udostępnionymi, dlatego Sąd orzekł o konieczności ponownego załatwienia wniosku zgodnie z przepisami. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił to, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ zareagował na wniosek skarżącej, udostępniając częściowo żądaną informację publiczną w piśmie z 3 kwietnia 2024 r., po uprzednim przedłużeniu terminu jej udostępnienia pismem z 7 marca 2024 r. Nieudzielenie informacji publicznej w całości było zatem wynikiem przyjęcia pewnej argumentacji prawnej, zaprezentowanej następnie w odpowiedzi na skargę, nie zaś wynikiem złej woli czy oczywistego lekceważenia obowiązków. Z podobnych względów, Sąd oddalił skargę w pozostałej części z uwagi na nieuwzględniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III wyroku). Trzeba wskazać, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący - wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania spraw, jak i charakter sankcji za naganną opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku. Środki te należy odnosić do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19 i powołane tam orzecznictwo). Jak już jednak wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o świadomym unikaniu przez organ rozpoznania wniosku skarżącej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpisu od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.