II SAB/Ke 112/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora warunków organizacyjno-finansowych I. zobowiązuje Zarząd Województwa Świętokrzyskiego do przedstawienia skarżącemu J.J. jako kandydatowi wyłonionemu w konkursie na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach warunków organizacyjno-finansowych tej instytucji kultury, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.), w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz J.J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. J. w piśmie z 22 października 2025 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej "Zarządu) w przedmiocie przedstawienia mu jako kandydatowi na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K., w osobie skarżącego, warunków organizacyjno - finansowych kierowania instytucją kultury. Skarżący podniósł, że został wyłoniony na stanowisko dyrektora w konkursie, którego legalność została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 sierpnia 2025 r., II SA/Ke 333/25, zaś obowiązek niezwłocznego dokonania czynności przedstawienia powyższych warunków przewiduje wprost art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.d.k.". Skarżący, w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Zarząd, wniósł o: 1) zobowiązanie organu do podjęcia w terminie 3 dni wnioskowanych czynności; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Na wypadek gdyby Zarząd nie dokonał w ww. terminie wnioskowanych czynności, wniósł, aby Sąd w wyroku zabezpieczająco nakazał ich wykonanie zastępcze Wojewodzie Świętokrzyskiemu w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 581), zwanej dalej "u.s.w.". Ponadto skarżący wniósł o: - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według spisu kosztów; - przyznanie od Zarządu Województwa na jego rzecz maksymalnej sumy pieniężnej w wysokości 40.908,60 zł; - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 81.817,20 zł; - połączenie do wspólnego rozpoznania sprawy z niniejszej skargi ze sprawą toczącą się przed WSA w Kielcach pod sygn. akt II SAB/Ke 72/25, ponieważ obie te sprawy mogłyby być objęte jedną skargą i pozostają ze sobą w ścisłym związku. Jednocześnie z uwagi na interes publiczny i społeczny, skarżący zwrócił się o rozpatrzenie niniejszej skargi w trybie pilnym, bowiem brak dokonywania czynności ukierunkowanych na obsadzenie stanowiska dyrektora Teatru wiąże się z konsekwencjami finansowymi obciążającymi sam Teatr, a zatem wszystkich mieszkańców województwa świętokrzyskiego, którzy swoimi podatkami uczestniczą w jego utrzymaniu. Co do kompetencji sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że umową z 24 kwietnia 2020 r. zawartą przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Województwo Świętokrzyskie strony postanowiły prowadzić jako wspólną instytucję kultury Teatr im. Stefana Żeromskiego w K.. Jak wynika z § 4 ust. 1 tej umowy dyrektora Teatru powołuje i odwołuje Województwo w trybie określonym w ustawie o działalności kulturalnej w uzgodnieniu z Ministrem. Z zawartego porozumienia wynika jednoznacznie zobowiązanie do określonego moderowanego przepisami ustawy zachowania. Obowiązek ustanowiony w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. stanowi bezwzględny nakaz podjęcia określonej czynności administracyjnej przez organizatora instytucji kultury, w tym wypadku organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego, uwzględniając charakter obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 12 ww. ustawy niewątpliwie uznać ją należy za czynność z zakresu administracji publicznej. W opinii skarżącego, przestawienie kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków organizacyjno - finansowych funkcjonowania instytucji kultury oraz warunków organizacyjno - finansowych instytucji kultury w celu uzgodnienia treści umowy stanowi czynność podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego. W tym kontekście bezczynność w zakresie podjęcia takiej czynności z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. również objęta jest odpowiednio kognicją sądu administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uchwałą nr 1588/25 z 19 lutego 2025 r. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. W wyniku przeprowadzonego 17 kwietnia 2025 r. konkursu w jawnym głosowaniu przy stuprocentowej obecności komisji konkursowej, bezwzględną większością głosów, wskazany został kandydat - J. J.. Pomimo tego Zarząd zaniechał wykonania obowiązku z art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., tj. przedstawienia kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury celem uzgodnienia treści umowy, uznając wbrew faktom i bez odpowiedniej podstawy prawnej, że konkurs nie został rozstrzygnięty. Próbując przeforsować swojego kandydata na ww. stanowisko, Zarząd 30 kwietnia 2025 r. podjął uchwałę nr 2081/25 o ogłoszeniu nowego konkursu. Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 maja 2025 r. stwierdził nieważność tej uchwały. W ocenie organu nadzorczego podjęcie przez Zarząd powyższego aktu w sytuacji niezaistnienia przesłanek do ogłoszenia nowego konkursu stanowiło istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ust. 13 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 7 sierpnia 2025 r., II SA/Ke 333/25, oddalił skargę Zarządu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Skarżący podniósł, że w dalszym ciągu aktualny pozostaje zatem obowiązek organizatora do kontynuowania procedury związanej z powołaniem kandydata wyłonionego w konkursie 17 kwietnia 2025 r., tj. przedstawienia warunków organizacyjno-finansowych i zawarcia umowy. Podkreślił, że bezczynność organu trwa od dnia rozstrzygnięcie konkursu, a stan ten, trwający bez wystąpienia żadnych przesłanek usprawiedliwiających opóźnienie, narusza art. 16 ust. 12 cyt. ustawy, jak również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego, bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż sprzeciwia się jednoznacznemu brzmieniu art. 16 ust. 12 ww. ustawy i zachodzi pomimo jasnych wskazań prawnych przekazanych organowi przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a także zawartych w licznych wypowiedziach prawniczych przekazywanych Zarządowi w mediach, jak i za pośrednictwem poprzedniego dyrektora Teatru M. K.. Rażąca bezprawność bezczynności wynika z braku dyrekcji w samorządowej instytucji kultury od 1 lipca 2025 r., co grozi powstaniem szkód finansowych (koniecznością zwrotu wielomilionowych dotacji z różnych źródeł) oraz odpowiedzialnością cywilną Teatru. Zdaniem skarżącego, oczywista wręcz bezprawność skarżonego organu oraz "bijąca w oczy arogancja" dla prawa uzasadniają przyznanie od organu na jego rzecz maksymalnej sumy pieniężnej w wysokości 40.908,60 zł. Zaistniała sytuacja kosztuje skarżącego bowiem sporo stresu oraz innych ujemnych przeżyć o charakterze emocjonalnym. Ze względu na bezprawne zachowanie organu życie skarżącego uległo destabilizacji, w ramach której cały czas musi pozostawać w gotowości do licznych zmian organizacyjnych, które zgodnie z jego (zgodnymi z prawem) założeniami winny zakończyć się w czerwcu br. Tymczasem nowy sezon artystyczny już się rozpoczął i nawet pozytywna reakcja ze strony Zarządu na niniejszą skargę nie naprawiłaby licznych szkód wywołanych już dotąd bezczynnością organu. Skarżący uznał, że zasadne jest również wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 81.817,20 zł, gdyż analizowany przypadek jest szczególnie drastycznym przykładem bezprawnej zwłoki organu. Brak jest bowiem obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan bezczynności mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Ponadto brak konsekwencji finansowych jedynie ośmieli Zarząd do dalszego łamania prawa. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej odrzucenie w całości. Zdaniem organu, sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Umowa zawarta na podstawie art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. ma bowiem charakter cywilnoprawny. Załatwiając przedmiotową sprawę, województwo składa ofertę, negocjuje z kandydatem warunki umowy, a następnie strony składają oświadczenia woli w celu jej zawarcia. Działania te są klasyczną formą aktywności cywilnoprawnej, ponieważ zaangażowane podmioty są wobec siebie równorzędne. Nie ma tutaj miejsca na władcze podporządkowanie, które jest charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych. Województwo nie działa jako organ administracji publicznej. Wykonywane przez nie czynności nie mieszczą się w katalogu spraw, o których mowa w art. 1 i 2 k.p.a. Nie mają do nich zastosowania terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1-3a k.p.a. Nie stosuje się tu również art. 36 § 1 k.p.a. Powołując się na podglądy piśmiennictwa, organ podniósł, że działanie zwane "przedstawieniem warunków", jest ofertą o charakterze cywilnoprawnym, a nie aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli kandydat wyłoniony w konkursie twierdzi, że na Województwie ciąży obowiązek przedstawienia mu warunków wskazanych w art. 16 ust. 12 cyt. ustawy, winien wykreować roszczenie cywilnoprawne, wytaczając przed sąd powszechny powództwo o złożenie oświadczenia woli w oparciu o art. 64 k.c. W rezultacie, zdaniem organu, nie ma tu mowy o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna. W ocenie Zarządu, skarga podlega również oddaleniu z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych. W tym zakresie organ przedstawił przebieg postępowania konkursowego i stwierdził, że okoliczności towarzyszące konkursowi nie zapewniały równych szans wszystkim kandydatom oraz nie były wolne od niedopuszczalnych nacisków. W związku z tym Zarząd uznał, że kandydat wyłoniony w konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora Teatru. W tych okolicznościach Zarząd Województwa Świętokrzyskiego 30 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k., podjął uchwałę nr 2081/25, której przedmiotem było niezwłoczne ogłoszenie kolejnego konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. Zdaniem Zarządu, sprzeczna bowiem z wykładnią językową i systemową jest teza, jakoby organizator nie miał innego wyjścia, jak tylko powołać na to stanowisko kandydata wyłonionego przez komisję. Ustawodawca nie przewidział normy, która zobowiązywałaby organizatorów do powoływania kandydatów wyłonionych przez komisje, a zatem pozostawił im swobodę w tym zakresie. Wykładnia gramatyczna przytoczonej normy prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że zawarta tam hipoteza określa dwa odrębne stany faktyczne: 1) nierozstrzygnięcie konkursu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy; 2) niepowołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w tym konkursie. Analizując pierwszy stan określony hipotezą, organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 11 ww. ustawy, nierozstrzygnięcie konkursu jest następstwem jednego z następujących zdarzeń: 1) żadna oferta nie spełnia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; 2) żaden z uczestników dopuszczonych do udziału w konkursie nie spełnia kryteriów oceny, o których mowa w art. 16 ust. 5a pkt 1 tej ustawy. Drugą przesłanką uprawniającą organizatora do zastosowania art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. jest niepowołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w tym konkursie. Przesłanka ta jest odrębna od sytuacji nierozstrzygnięcia konkursu, co wyraźnie wynika z konstrukcji powołanego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się spójnikiem "albo", co przesądza o jej samodzielnym charakterze. Prowadzi to do wniosku, że oparcie się na niej jest możliwe również w sytuacji, gdy konkurs został rozstrzygnięty, a kandydat wyłoniony. Organ wywiódł zatem, że wynik konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest wiążący dla organizatora. Organizator nie jest obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a osobie tej nie przysługuje roszczenie o wydanie aktu powołania przez organizatora. Przepisy ustawy o działalności kulturalnej począwszy od art. 15 ust. 1, 15-krotnie stanowią wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, nie zaś dyrektora instytucji kultury. W tej sytuacji Zarząd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 16 ust. 13 ww. ustawy i wypełnił wiążący się z tym obowiązek ogłoszenia kolejnego konkursu. Nastąpiło to - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie (już tego samego dnia) i znalazło wyraz w uchwale z 30 kwietnia 2025 r. Podkreślił, że przedstawianie warunków organizacyjno - finansowych kandydatowi, który nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora, jest sprzeczne z zasadą celowości i ekonomiką postępowania. Działanie takie udaremniałoby także spełnienie wymogu "niezwłoczności" ogłoszenia kolejnego konkursu, o czym mowa w art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. Powołując się na piśmiennictwo i analogiczne sytuacje, które miały miejsce w innych instytucjach kultury, tj. Muzeum Literatury w Warszawie, Muzeum Śląskim oraz Muzeum Azji i Pacyfiku im. Andrzeja Wawrzyniaka w Warszawie, organ wskazał, że działanie Województwa Świętokrzyskiego pełniącego funkcję organizatora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K. było identyczne z praktyką stosowania prawa wytyczoną i konsekwentnie stosowaną w ostatnich miesiącach przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Województwo Mazowieckie i Województwo Śląskie. Organizatorzy tych instytucji nie powoływali kandydatów wyłonionych przez komisje konkursowe, a Minister akceptowała ten stan rzeczy. Również organy nadzoru w postaci Wojewody Mazowieckiego oraz Wojewody Śląskiego nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości, nie wszczynając nawet postępowań nadzorczych. Organ dodał, że stanu bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie można stwierdzić w obliczu niejasnych i niespójnych przepisów prawa, skutkujących tak daleko idącą rozbieżnością w praktyce ich stosowania przez rozmaitych organizatorów instytucji kultury w kraju. Pismem z 2 lutego 2026 r. strona skarżąca wniosła o rozważenie możliwości odroczenia posiedzenia sądu w sprawie z uwagi na termin posiedzenia NSA (5 luty 2026 r.) we przedmiocie skargi kasacyjnej od postanowienia WSA w K. wydanego w sprawie II SAB/Ke 72/25, spór kompetencyjny pomiędzy wydziałami cywilnym i pracy w Sadzie Rejonowym w K. i śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Kielce-Wschód. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej "u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.s.a.). Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W przypadku kontroli przestrzegania prawa (legalności) badanie to jest przeprowadzane przez sądy administracyjne pod kątem zgodności zachowań kontrolowanych podmiotów z obowiązującym prawem. Tak więc przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków, np. uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie aktu nadzoru czy zobowiązanie organu administracyjnego do wydania decyzji w określonym terminie. Najczęściej jednak ochrona prawa przedmiotowego łączy się z ochroną praw podmiotowych obywateli, które wynikają z norm prawa przedmiotowego, a zostały naruszone niezgodnym z prawem działaniem organów administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 1). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 581 z późn. zm., dalej ".u.s.w."), zgodnie z którym art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skargę na niewykonanie czynności nakazanych prawem organu województwa samorządowego w warunkach art. 90 ust. 1 u.s.w. może zatem wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podmiotem legitymowanym jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku braku wykonywania czynności przez organ samorządu województwa został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Należy przy tym wskazać, że interes prawny może również wynikać z przepisów ustrojowych, gwarantujących dla konkretnego podmiotu określone uprawnienia (tak np. NSA w wyroku z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6444/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy skardze wnoszonej w trybie art. 91 u.s.w. niewykonanie czynności nakazanych prawem przez organ samorządu województwa musi rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy brakiem podjęcia czynności, polegającą na tym, że akt ten bądź brak działania bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Przyjmuje się bowiem, że tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonego niewykonania czynności nakazanych prawem, tj. oceny ich zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący J. J. - jako kandydat wyłoniony w konkursie na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K., po przeprowadzeniu postępowania konkursowego którego legalność nie została skutecznie podważona, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Interes ten został też naruszony, albowiem w związku z opisanym w skardze niewykonaniem czynności przedstawienia skarżącemu warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, nie ma on możliwości zawarcia umowy, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.), będącej niezbędnym etapem do powołania na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. Sąd uznał także, że w okolicznościach tej sprawy skargę J. J. należało zakwalifikować jako skargę na niewykonanie czynności nakazanej prawem przez organ samorządu województwa. Wskazać przy tym należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2639/19, postanowienie NSA z 3 grudnia 2021 r., III OSK 7160/21, oba dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy organ samorządu województwa nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Ze względu na zawarte w art. 91 u.s.w. odesłanie do art. 90 u.s.w. powinna to być czynność w sprawie z zakresu administracji publicznej. W kontrolowanej sprawie zasadniczy spór sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego czynności polegającej na przedstawieniu kandydatowi wyłonionemu w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu województwa "nakazana prawem" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SAB/Kr 72/22, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 u.s.w. możliwe będzie zatem w razie ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13, wyroki NSA: z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2247/17, z 5 lipca 2022 r. II OSK 2723/21). Zarząd Województwa Świętokrzyskiego rozpatruje na posiedzeniach i rozstrzyga w formie uchwał sprawy należące do jego kompetencji (§ 140 ust. 1 Statutu Województwa Świętokrzyskiego – Dz. Urz. Woj. Święt. z 2020 r. poz. 2612). Zgodnie z art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., organizator przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w ust. 2, warunki organizacyjno-finansowe instytucji kultury, określone z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5. Wykładnia literalna przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organizator ma nie tylko uprawnienie, ale obowiązek przedstawienia kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury. Na obligacyjny charakter tej czynności wskazuje użycie przez ustawodawcę czasownika "przedstawia". Jak jednak twierdzi w tej sprawie organ, przedstawienie powyższych warunków kandydatowi to czynność o charakterze cywilnoprawnym (oferta), nie jest ona etapem postępowania z zakresu administracji publicznej. Przypomnieć trzeba, że sprawy związane z obsadzaniem stanowisk dyrektorów instytucji kultury to jeden z aspektów organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. Procedura naboru kandydata na dyrektora została szczegółowo uregulowana w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator (art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.). W tym wypadku organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k.). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k.). Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko (art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.). W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k.). Organizator przed ogłoszeniem konkursu, o którym mowa w ust. 2, podaje do publicznej wiadomości informację o zamiarze ogłoszenia konkursu, zawierającą w szczególności termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego (art. 16 ust. 3d u.o.p.d.k.). W celu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 2, organizator powołuje komisję konkursową (art. 16 ust. 4 ustawy). Komisja konkursowa, o której mowa w ust. 4: 1) ustala szczegółowe kryteria oceny uczestników konkursu, uwzględniając treść ogłoszenia o konkursie; 2) przeprowadza postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w tym: a) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie przez jego uczestników lub stwierdza uchybienia lub braki w złożonych ofertach, b) przeprowadza rozmowy z uczestnikami konkursu, w tym dotyczące złożonych przez nich programów realizacji zadań, o których mowa w ust. 3e pkt 4; 3) rozstrzyga konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, sporządza z niego protokół końcowy i przekazuje organizatorowi wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją (art. 16 ust. 5a u.o.p.d.k.). Z mocy art. 16 ust. 6 u.o.p.d.k., minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, w odniesieniu do konkursu, o którym mowa w ust. 2, sposób: 1) podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze ogłoszenia konkursu, w tym terminu i miejsca podania tej informacji do publicznej wiadomości, 2) ogłoszenia konkursu, w tym terminu i miejsca publikacji tego ogłoszenia, 3) przeprowadzania konkursu - uwzględniając przyczyny ogłoszenia konkursu, konieczność zapewnienia powszechnego dostępu do informacji o zamiarze ogłoszenia konkursu, do ogłoszenia konkursu oraz do jego warunków, zapewnienie sposobu rzetelnej oceny uczestników konkursu oraz sprawnego przeprowadzenia procedury konkursowej. Jak wyjaśnił już WSA w Kielcach w wyroku z 7 sierpnia 2025 r. (sygn.. akt II SA/Ke 333/25), z treści art. 16 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U.2015.1298) wynika, że w samorządowej instytucji kultury wymienionej w tym wykazie, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3. Ponieważ Teatr imienia Stefana Żeromskiego w K. wymieniony jest w punkcie VI.23. załącznika do tego rozporządzenia, a organizator tego konkursu nie zwracał się w trybie art. 16 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wyrażenie zgody na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora, to nie ma wątpliwości, że wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K. obligatoryjnie miało nastąpić w drodze konkursu. Wynika z powyższego, że przeprowadzenie konkursu na stanowisko Teatru im. Stefana Żeromskiego przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego następuje w wykonaniu zadania publicznego i procedura konkursowa regulowana jest przepisami prawa publicznego, a czynność przedstawienia kandydatowi - wyłonionemu w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury w trybie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - warunków organizacyjno-finansowych, o których mowa w art. 16 ust. 12 tej ustawy, jest czynnością o charakterze z zakresu prawa administracyjnego, nawet jeżeli wywołuje skutki także w sferze prawa cywilnego czy prawa pracy. Konieczne jest wskazanie, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej została zmieniona mocą art. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 115). W artykule 16 u.p.o.d.k. dodano między innymi ustęp 12 w podanym wyżej brzmieniu. Z uzasadnienia do projektu tej zmiany (druk. VIII 2897) wynika, że zachodziła potrzeba wprowadzenia do ww. ustawy regulacji jednoznacznie przesądzającej, że konkurs może być nierozstrzygnięty, oraz określającej obowiązki organizatora wobec prawidłowo wyłonionego kandydata. Podniesiono w tym uzasadnieniu, że właściwie przeprowadzona, transparentna i zapewniająca wszechstronne sprawdzenie przydatności kandydatów na dyrektorów procedura naboru zapewnia efektywność działania instytucji kultury i osiąganie przez organizatora statutowych celów danej instytucji. Wskazano, że w zakresie przeprowadzania konkursów wyłaniających kandydatów na stanowisko dyrektora instytucji kultury projektowana ustawa przewiduje następujące różnice między dotychczasowym a proponowanym stanem prawnym, m.in. nałożenie na organizatora obowiązku przedstawienia kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, określonych z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w projektowanym art. 16 ust. 3e pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, oraz warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, o których mowa w projektowanym art. 16 ust. 3e pkt 5 ustawy o działalności kulturalnej, w celu jednoznacznego określenia, że procedura konkursowa ma zakończyć się właśnie takim działaniem." Powyższa zmiana, zdaniem projektodawcy, jednoznacznie określi obowiązki organizatora wobec kandydata wyłonionego przez komisję konkursową oraz usprawni działanie komisji konkursowej. W świetle treści powołanych wyżej regulacji prawnych i celu ich wprowadzenia Sąd nie miał wątpliwości, że przedstawienie skarżącemu warunków organizacyjno-finansowych, o jakich mowa wyżej, było ostatnim z etapów postępowania konkursowego, nakładającym na organizatora, którym w tym przypadku jest organ samorządu województwa, obowiązek nakazanego dyspozycją art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. działania. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (jako organizator) działa w tym przypadku w oparciu o przepisy prawa publicznego i jako organ samorządowej administracji publicznej wykonuje swoje ustawowe zadanie. Jest zobowiązany dokonać czynności nakazanej przepisem prawa publicznego. Organizator nie dysponuje tu swobodą (zob. cyt. wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 333/25). Skoro więc obligatoryjnie musi przedstawić warunki, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 ustawy kandydatowi wyłonionemu w konkursie, to dalszy tok procedury powoływania kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury zależy od tego kandydata. I dopiero odmowa zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. przez tego kandydata powoduje jego niepowołanie na to stanowisko, co dopiero otwiera możliwość ogłoszenia przez organizatora kolejnego konkursu. W efekcie skarga J. J. jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd uznał bowiem, kierując się przedstawionymi wyżej wnioskami, że zaniechanie dokonania czynności nakazanej dyspozycją art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie było w sprawie sporu, że J. J. został wyłoniony przez komisję konkursową w konkursie przeprowadzonym na stanowisko dyrektora ww. Teatru, uzyskując największą liczbę głosów w głosowaniu przeprowadzonym 17 kwietnia 2025 r. Jednakże Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uznał, że kandydat wyłoniony w konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora Teatru, albowiem okoliczności towarzyszące konkursowi nie zapewniały równych szans wszystkim kandydatom oraz nie były wolne od niedopuszczalnych nacisków. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zajęte w tej sprawie przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jest nieprawidłowe jako nieznajdujące oparcia w przywołanych wyżej przepisach prawa. Niewykonanie przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. uniemożliwia J. J. realizację ustawowego uprawnienia, jako kandydata wyłonionego w konkursie ogłoszonym i przeprowadzonym zgodnie z literą prawa, do otrzymania propozycji warunków organizacyjno-finansowych będących niezbędnym etapem zmierzającym do zawarcia umowy koniecznej do powołania go na dyrektora Teatru. Należy podkreślić, że żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje organizatorowi (w tym przypadku Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego) podstaw prawnych do kwestionowania wyników konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. Jak wykazano wyżej, kandydat na to stanowisko wyłoniony jest obligatoryjnie w drodze konkursu, który rozstrzyga komisja konkursowa (art. 16 ust. 5a pkt 3 u.o.p.d.k.). W okolicznościach faktycznych sprawy Zarząd Województwa Świętokrzyskiego był zatem zobowiązany do wykonania czynności nakazanej prawem poprzez przedstawienie J. J. warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury w celu ustalenia warunków umowy, od zawarcia której zależy powołanie go na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. Wobec takich regulacji ustawowych przyjąć należy, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, realizując zadania organizatora określone w art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k., był związany rozstrzygnięciem konkursu i jego wynikami, wskazującymi jednoznacznie na skarżącego jako kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K.. Odmienny pogląd prezentowany przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na akceptację, gdyż nie uwzględnia stanowczego brzmienia art. 16 ust. 12 ww. ustawy, nakładającego na organizatora obowiązek wykonania określonej w tym przepisie czynności wobec kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Przywołana wyżej regulacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyraźnie wskazuje na to, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości zakwestionowania wyników konkursu przez organizatora. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zasadnym było zobowiązanie w punkcie I wyroku - na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. - Zarządu Województwa Świętokrzyskiego do przedstawienia skarżącemu J. J. jako kandydatowi wyłonionemu w konkursie na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w K. warunków organizacyjno-finansowych tej instytucji kultury, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.). Sąd zobowiązał organ do podjęcia powyższej czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jest to wystarczający termin na przygotowanie przez organ i przedstawienie skarżącemu warunków organizacyjno-finansowych ww. instytucji kultury. Z uwagi na brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 149 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w punkcie II wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga ta nie mogła zostać uwzględniona w zakresie żądań: stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, wymierzenia grzywny organowi, zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Sąd nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 91 ust. 2 u.s.w. - z uwagi na szczególny charakter procedury naboru kandydata na dyrektora instytucji kultury, w której o treści proponowanych warunków organizacyjno-finansowych decyduje organizator, jak również Sąd nie dostrzegł zależności rozstrzygnięcia tej sprawy od wyników wskazywanych przez skarżącego postępowań przed sądem powszechnym, postępowania karnego i sprawy II SAB/Ke 72/25. O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt III wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, na którą składa się zwrot wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.