II SAB/Ke 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 - 2017 I. oddala skargę na bezczynność organu dotyczącą wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2016 – 2017; II. odrzuca skargę w pozostałej części. W dniu 21 marca 2018 r. M.M., były policjant Komendy Powiatowej Policji w S., zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009 r. na mocy rozkazu personalnego nr 23 Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 5 lutego 2009 r., po wniesieniu ponaglenia, na które Komendant Wojewódzki Policji w K. odpowiedział postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...], nie stwierdzając bezczynności lub przewlekłości postępowania, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w związku z niezałatwieniem jego podania z dnia 24 listopada 2017 r. dotyczącego wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2016 z ustawowymi odsetkami oraz za rok 2017. Skarżący podniósł, że organ, wbrew nakazowi z art. 104 Kpa odpowiedział zwykłym pismem na ww. wniosek w zakresie decyzji nr [...], zmienionej w zakresie norm zaludnienia decyzją nr [...]. Na podstawie art. 149 Ppsa wniósł zatem o: – zobowiązanie organu do podjęcia czynności materialno-technicznej naliczenia i zarządzenia wypłaty świadczeń należnych z wykonania prawomocnej decyzji administracyjnej, względnie konstytutywnego aktu administracyjnego, z uwzględnieniem wiążącej uchwały NSA w sprawie I OPS 9/13; – stwierdzenie, że organ odpowiadając na podanie zwykłym pismem dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, względnie przewlekłości w razie podjęcia czynności materialno-technicznej lub orzeczniczej po wniesieniu skargi oraz stwierdzenie, że naruszenie terminu określonego w art. 5 Kpa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; – przyznanie od organu kwoty pieniężnej określonej w art. 149 § 2 Ppsa w wysokości uznania sądowego; – zbadanie, na podstawie art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 7 w zw. z art. 155 Ppsa, postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i jego uchylenie, względnie stwierdzenie niezgodności z prawem czynności kończącej to postępowanie wyjaśniające, przy uwzględnieniu naruszenia przez organ I instancji terminu instrukcyjnego i nakazu z art. 104 Kpa; nie sposób bowiem przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą wyeliminował wszystkie decyzje administracyjne wydane w stanie prawnym sprzed wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Dalej skarżący zarzucił organowi, że usiłuje w sposób nieuzasadniony zmieniać zakres podmiotowy sprawy, w sytuacji gdy skarżący nadal jest funkcjonariuszem Policji, tyle że w stanie spoczynku, do którego zastosowanie mają te same normy prawne jak w przypadku funkcjonariuszy w służbie czynnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy w S. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa została już prawomocnie osądzona w postępowaniach II SA/Ke 801/12, II SA/Ke 403/14 oraz II SAB/Ke 49/15, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 24 listopada 2017 r. M.M. wystąpił o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2016 z ustawowymi odsetkami oraz za rok 2017 na podstawie decyzji nr 70/1998 z dnia 21 maja 1998 r. i zmieniającej ją decyzji nr 6/2001 z dnia 24 maja 2001 r. z uwzględnieniem norm zaludnienia. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. organ stwierdził, że brak jest podstaw do wypłaty żądanego świadczenia oraz poinformował wnioskodawcę, że kwestia uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego została rozstrzygnięta prawomocnymi wyrokami WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 801/12 oraz ll SA/Ke 403/14. W dniu 15 stycznia 2018 r. M.M. wniósł do Komendy Powiatowej Policji w S. pismo (datowane na 13 stycznia 2018 r.), w którym, powołując się na art. 37 Kpa, złożył ponaglenie w związku z nierozpoznaniem i niezałatwieniem wniosku z dnia 24 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. nr 1/2018, Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że Komendant Powiatowy prawidłowo rozpatrzył ww. wniosek i nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy oraz nie nadał swojej odpowiedzi formy decyzji administracyjnej. Komendant Powiatowy Policji w S. wyjaśnił, że decyzja z dnia 21 maja 1998 r. została wydana przez Komendanta Rejonowego Policji w S. w oparciu o zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Na mocy ww. decyzji skarżący uzyskał uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Decyzja ta została zmieniona i zastąpiona decyzją z dnia 24 maja 2001 r. w związku ze zmianą liczby członków rodziny. Kolejna decyzja nr [...] z dnia 22 kwietnia 2007 r. wygasiła decyzję z roku 2001 z dniem 31 grudnia 2006 r. Została ona wydana w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ostatnią decyzją przyznającą skarżącemu uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego była decyzja nr [...] KPP w S. z dnia 2 lutego 2009 r., która wygasła wraz z uprawnieniem policjanta do przedmiotowego świadczenia w dniu 31 grudnia 2009 r. Jakiekolwiek więc twierdzenia skarżącego, że posiada on uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie obowiązującej decyzji administracyjnej są więc zdaniem organu bezzasadne. Z chwilą zwolnienia ze służby M. M. utracił prawo do tego równoważnika i został wykluczony z katalogu podmiotów uprawnionych do tego świadczenia. Organ wyjaśnił, że art. 91 ustawy o Policji, który dotyczy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zawiera w ust. 2 delegację ustawową nakazującą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określenie w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory otrzymanych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu. Zatem tylko te wymienione kwestie mieszczą się w katalogu spraw wskazanych w art. 97 ust. 5 ww. ustawy, dla których ustawodawca zarezerwował formę decyzji administracyjnej. Wniosek o realizację rzekomo nabytego prawa do równoważnika nie skutkuje więc koniecznością wydania decyzji administracyjnej. W kontekście art. 28 Kpa organ stwierdził, że emeryt policyjny jakim jest skarżący nie ma umocowania do występowania w charakterze strony w postępowaniach dotyczących świadczenia wymienionego w art. 91 ustawy o Policji, ponieważ świadczenie to przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom w służbie czynnej. Wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych uniemożliwia zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wprowadzona rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylająca § 8 i § 9 ust. 2. Organ wskazał, że również przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów jak policjantów w służbie czynnej. W obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. 4/08, z którego wynika jakie uprawnienia przysługują emerytom policyjnym w kwestiach mieszkaniowych. Na brak uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanie prawnym po 1 stycznia 2006 roku zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 1895/11. Organ przypomniał, że skarżący wielokrotnie usiłował udowodnić, że nabył prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego na mocy decyzji z dnia 21 maja 1998 r. obejmującej również jego stan spoczynku w związku z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w różnych trybach przewidzianych w Kpa, a także poprzez zarzut bezczynności, a mianowicie: – wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. (sygn. II SA/Ke 801/12) WSA w Kielcach oddalił skargę dotyczącą odmowy wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2012; – wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Ke 403/14) WSA w Kielcach oddalił skargę dotyczącą odmowy wypłaty wyżej wymienionego równoważnika za lata 2010-2013 stwierdzając, że w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja przyznająca skarżącemu przedmiotowe uprawnienie, w oparciu o którą mogłaby nastąpić czynność materialno-techniczna - wypłata świadczenia; – wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. II SAB/Ke 49/15) WAS w Kielcach oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznając, że pismo z dnia 9 lutego 2015 r. posiada cechy decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wprawdzie skarżący kierując niniejszą skargę użył innych sformułowań w zakresie swojego żądania, jednakże z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że po raz kolejny wnosi o to samo - o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za kolejne lata po zwolnieniu ze służby w Policji. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt.4 Ppsa. Zarzuty podniesione w skardze nie są również zasadne merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że jeżeli ta sama sprawa jest w toku bądź została przez sąd już raz prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie, akt organu czy jego bezczynność, skarga ta podlega odrzuceniu. Warunkiem skutkującym zastosowaniem w/w przepisu jest tożsamość wcześniej wszczętej lub zakończonej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą badaniu skargę. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Analiza skargi wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zakres podmiotowy i przedmiotowy tej sprawy jest (częściowo) tożsamy ze sprawą rozpoznawaną przez tut. Sąd pod sygn. II SAB/Ke 49/15, zakończoną wydaniem prawomocnego wyroku oddalającego skargę z dnia 12 listopada 2015 roku. Skarga w tej sprawie, wniesiona przez M.M., dotyczyła bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2015. W niniejszej sprawie, poza tożsamością podmiotową, zachodzi także tożsamość przedmiotowa w zakresie dotyczącym bezczynności w/w organu co do wypłaty równoważnika za lata 2010-2015. W tym zakresie zatem kwestia bezczynności organu została już merytorycznie rozstrzygnięta. Prawomocne osądzenie sprawy odnosi zaś ten skutek, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. W równym stopniu dotyczy to także sprawy, w której zaskarżeniu podlega bezczynność organu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn. I OZ 210/18). Z powyższych powodów Sąd we wskazanym wyżej zakresie odrzucił skargę, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. W pozostałym zakresie, dotyczącym bezczynności organu w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2016-2017, skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie takie ponaglenie zostało wniesione, skutkiem czego było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienia z dnia 24 stycznia 2018r. Skarżący był zatem uprawniony do wniesienia skargi. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok NSA z 5 października 2010r., sygn. I OSK 287/10). Skarżący w piśmie z dnia 24 listopada 2017 roku wezwał Komendanta Powiatowego Policji w S. do wykonania prawomocnej decyzji z dnia 21 maja 1998r. nr 70/1998 oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 24 maja 2001r. nr 6/2001, z których wywodził swoje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, poprzez naliczenie i zlecenie wypłaty należności za lata 2010 do 2016 wraz z ustawowymi odsetkami i należności za rok 2017. Ze względów wskazanych na wstępie niniejszych rozważań, w ramach merytorycznego rozpoznania Sąd badał bezczynność w zakresie dotyczącym lat 2016-2017. Zauważyć też wypada, że wspomniane we wniosku odsetki są świadczeniem akcesoryjnym, co oznacza, że warunkiem powstania należności z tytułu odsetek jest istnienie samej należności głównej. Odnosząc się zaś w sposób merytoryczny do kwestii bezczynności podkreślić należy, że – jak wynika z przytoczonego wniosku – skarżący żądał w nim wykonania już wydanej decyzji przyznającej prawo do równoważnika, tj. naliczenia i wypłaty należności wynikającej z tego tytułu. Jak sam stwierdził w skardze, chodzi tu o czynność materialno-techniczną. Jak się przyjmuje (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. I OSK 1576/09, z dnia 17 czerwca 2010r., sygn. I OSK 3/10) odmowa wypłaty emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Takie też stanowisko zajął tut. Sąd we wspomnianej wyżej sprawie o sygn. II SAB/Ke 49/15 podnosząc, że załatwienie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym z powołaniem na powszechnie obowiązujące przepisy przed organem administracji publicznej, może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji tego organu w sferę praw i obowiązków jednostki (analogicznie tut. Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. II SAB/Ke 23/13). Przepis art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. (t.j. Dz.U. z 2017r., poz 2067 ze zm.) stanowi poza tym, że "załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Dotyczy to zatem także załatwiania spraw dotyczących wypłaty równoważnika pieniężnego. Niemniej jednak w ocenie Sądu pismo organu z dnia 19 grudnia 2017r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego złożony w dniu 24 listopada 2017r., spełnia wszystkie niezbędne cechy decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 grudnia 2003r., sygn. SA 1163/81). Nie ulega wątpliwości, że tak określone – minimalne – elementy powyższe pismo zawiera. Wynika z niego bowiem, że zostało wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w S., skierowane do M.M., że brak jest podstaw prawnych do wypłaty świadczenia, o którego realizację wnosił w/w, które to stanowisko uzasadniono, jak również pismo zawiera podpis Komendanta Powiatowego Policji w S. Jednocześnie nie może ulegać wątpliwości, że organ dochował terminu przewidzianego na załatwienie sprawy, określonego w art. 35 § 3 Kpa. Odpowiedź organu pochodzi bowiem z dnia 19 grudnia 2017r., a wpływ pisma skarżącego nastąpił w dniu 24 listopada 2017r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by w zakresie wypłaty równoważnika za lata 2016-2017 (jak też ewentualnych odsetek) organ pozostawał w bezczynności. Jakkolwiek zatem organ po raz kolejny, na co Sąd zwracał uwagę już w uzasadnieniach wyroków wydanych w w/w sprawach II SAB/Ke 23/13 i II SAB/Ke 49/15, rozstrzygnął wniosek skarżącego "odpowiedzią na pismo", co nie jest prawidłową praktyką choćby z uwagi na brak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia, to jednak z uwagi na powyższe okoliczności, pozwalające uznać wspomniane pismo za decyzję administracyjną, brak było bezczynności po stronie organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego odnośnie świadczenia za lata 2016-2017, a w konsekwencji skarga w tej części podlegała oddaleniu. Zaznaczyć jeszcze należy, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 Kpa ma charakter wpadkowy (incydentalny) i przybiera formę postanowienia, które jednak nie podlega kontroli sądu administracyjnego (m.in. postanowienie NSA z 15 stycznia 2013r., sygn. II OSK 3098/12). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w punkcie I wyroku oddalił skargę (w zakresie tam określonym) na podstawie art. 151 p.p.s.a.