II SAB/Ke 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania B. do rozpoznania wniosku A. z dnia 27 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II.stwierdza, że B. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III.zasądza od B. na rzecz skarżącego A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 marca 2022 r. (data wpływu do organu) A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność "Wodociągów Kieleckich" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Kielcach (dalej też jako "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak podniesiono w skardze, w dniu 27 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej A wystosowało wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Spółki, o następującej treści: "Z uwagi na fakt, iż docierają do nas sygnały, iż ostatnie wysokie podwyżki w administracji publicznej i jednostkach zależnych dotyczyły głównie najwyższych stanowisk kierowniczych. Pragnąc zweryfikować informacje otrzymywane od pracowników niższego szczebla na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosimy o: 1. udostępnienie listy stanowisk na których pracownicy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego przypadku 2. podanie, czy w stosunku do pracowników o których mowa w pkt. a, którzy otrzymali nagrody w 2021 r. wpływały skargi 3. podanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy 4. podanie wysokości podwyżek wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach w pracy (z wyszczególnieniem stanowiska) w ostatnich 6 miesiącach licząc od dnia otrzymania wniosku". Skarżący wskazał dalej, że pismem z dnia 15 lutego 2022 r. organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do 28 lutego 2022 r., wraz z podaniem powodu wydłużenia terminu. W związku z niewywiązaniem się z obowiązku udzielenia odpowiedzi w terminie podstawowym oraz wydłużeniem terminu załatwienia wniosku z pominięciem terminów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przedstawiciel skarżącego przeprowadził rozmowę z Rzecznikiem Prasowym skarżonego organu. Rzecznik podczas rozmowy zapewnił o udzieleniu merytorycznej odpowiedzi do dnia 28 lutego 2022 r., a nawet przed tym terminem. Do dnia złożenia skargi organ nie udzielił jednak odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, dlatego w ocenie skarżącego zasadne jest skierowane skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. A zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W konsekwencji zaś A wniosło o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych; 2. stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowczo zaprzecza jakoby pozostawał w bezczynności, albowiem wniosek złożony w dniu 27 stycznia 2022 r. został załatwiony pismem z 9 marca 2022 r., po uprzednim przedłużeniu terminu na załatwienie wniosku. Przyznał, że niestety nastąpiła po jego stronie zwłoka w udzieleniu odpowiedzi, albowiem pomimo przedłużenia terminu na załatwienie wniosku do dnia 28 lutego 2022 r. odpowiedzi udzielił w dniu 9 marca 2022 r., jednakże mimo stwierdzenia bezczynności należy ustalić, czy zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi miała charakter rażący, uwzględniając przy tym okres zwłoki oraz czy zakres żądania mieścił się w zakresie ustawowego działania organu. Odnosząc się do okresu zwłoki w udzieleniu odpowiedzi organ podniósł, że nastąpiło ono z nieznacznym przekroczeniem terminu. Natomiast jeżeli chodzi o zakres żądania, to po pierwsze z uwagi na brak precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji, organ co do pozostałej treści pkt. 1 wniosku wskazał, że zakres wnioskowanej informacji jest niejasny i wymaga doprecyzowania ze strony wnioskodawcy, co żądane zestawienie winno zawierać. Żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 był na tyle nieprecyzyjny, że organ nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z czym wyznaczył termin 7 dni od dnia otrzymania pisma przez wnioskodawcę na stosowne sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Po drugie, z uwagi na wskazanie zakresu żądanych informacji, np. podanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy, organ wskazał zbiorczo wysokość wynagrodzenia na wszystkich tych stanowiskach. Po trzecie organ wskazał, że informacja ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W stosunku zaś do pracowników nie pełniących roli piastuna organu nie można uznać, aby sprawowali oni jakiekolwiek funkcje, które pozwalałyby na stwierdzenie, że informacja o nich ma charakter informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Organ wskazał ponadto, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. "Rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie organowi w tym zakresie nie można przypisać złej woli, zwłaszcza, że z zestawienia dat wynika, iż załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło w ciągu 9 dni od upływu ustawowego terminu, tj. przedłużonego terminu na rozpatrzenie wniosku. Ponadto w niniejszej sprawie okres bezczynności nie był podyktowany ani celowym działaniem ani też uporczywym zaniechaniem organu a dużą ilością pytań, jakie wpływają do Spółki w ramach informacji publicznej i ich szerokim zakresem oraz sytuacją kryzysową wywołaną wojną na Ukrainie. Przygotowanie bowiem odpowiedzi z terminem 28 lutego 2022 r. zbiegło się z sytuacją kryzysową wywołaną wojną na Ukrainie, jaka wybuchła w dniu 24 lutego 2022 r. "Wodociągi Kieleckie" Sp. z o.o. jest przedsiębiorstwem zaliczonym do infrastruktury krytycznej, powołanej w sytuacji wojennej do zapewnienia mieszkańcom podstawowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków. W związku z powyższym jako przedsiębiorstwo infrastruktury krytycznej skupiło swe wysiłki w pierwszych dniach wojny na zapewnieniu bezpieczeństwa i ciągłości pracy, sprawdzeniu i testowaniu systemów łączności, uzupełnieniu zapasów części zamiennych i paliw. Regularnie odbywały się w tym czasie posiedzenia sztabu kryzysowego z udziałem osób zaangażowanych w przygotowanie odpowiedzi na wniosek skarżącego. Jednocześnie Spółka wciąż działa w sytuacji epidemiologicznej i część jej pracowników – w tym odpowiedzialnych za przygotowanie odpowiedzi na wniosek – borykało się z problemami zdrowotnymi związanymi z zachorowaniem lub przebytym zakażeniem Covid-19. W konsekwencji tego Sąd winien oddalić skargę jako bezzasadną, a w sytuacji jednakże stwierdzenia bezczynności organu, uznać, że nie było podstawy do przyjęcia, iż rozpoznanie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. W odmiennej sytuacji, tj. gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. IV SAB/Wr 42/19). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Bezspornym jest, że "Wodociągi Kieleckie" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. "Wodociągi Kieleckie" Sp. z o.o. jest osobą prawną, w której udziały należą do Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, którego członkiem jest m.in. Miasto Kielce, zaś mienie Związku tworzy m.in. mienie wniesione przez gminy – członków Związku (por. Statut Związku). Przedmiot działalności Spółki obejmuje m.in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, tj. mieści się w zakresie zadań własnych gminy wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Poza tym wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również nagród, stanowi informację publiczną (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 27 maja 2021 r., sygn. II SA/Sz 46/21). W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że Spółka uchybiła terminom, o jakich mowa w art. 13 u.d.i.p. Zarówno bowiem pismo z 15 lutego 2022 r. zostało wystosowane z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również pismo, które miało zawierać właściwą odpowiedź na wniosek, wysłano w dniu 9 marca 2022 r., a zatem z uchybieniem terminu przedłużonego (jak również po wniesieniu skargi). Termin ten bowiem w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. określono na 28 lutego 2022 r. A zatem nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. skarżące A przyznało, że w dniu 9 marca 2022 r., tj. po wniesieniu skargi, Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek. W związku z tym – zdaniem skarżącego – żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie ograniczył skargę (cofając ją w tej części, tj. dotyczącej pkt. 1 skargi), podtrzymując ją natomiast co do stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności oraz co do zasądzenia kosztów postępowania. Wobec zatem faktu, że – jak przyznał skarżący – postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe i wobec cofnięcia skargi w tym zakresie, Sąd w tej części umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 Ppsa. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, organ zareagował na wniosek skarżącego, a nadto wskazał na uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające zwłokę. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.