II SAB/Ke 36/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." do rozpatrzenia pkt. 2 wniosku P. z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...], w zakresie dotyczącym wskazania środków przymusu, które były zastosowane, a także czasu zastosowanego środka, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "E." dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." na rzecz P. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 36/22 Uzasadnienie W dniu 9 marca 2022 r. P. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej DPS) "E." , w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 17 stycznia 2022 r., nr [...], o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej ("udip") i wnosząc o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytania 2-6 zawarte w ww. wniosku; 2. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Federacja wyjaśniła, że ww. wnioskiem zwróciła się o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. udostępnienia zarządzenia Dyrektora DPS "E." w sprawie procedury stosowania przymusu bezpośredniego wobec mieszkańców DPS; 2. podania, ile razy w okresie od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej stosowano przymus bezpośredni wobec mieszkańców DPS wraz ze wskazaniem środków przymusu, które były zastosowane, a także czasu zastosowanego środka; 3. udostępnienia zanonimizowanego rejestru/ewidencji przypadków stosowania przymusu bezpośredniego (za okres od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej); 4. udostępnienia zanonimizowanych ocen stanu fizycznego osoby z zaburzeniami psychicznymi unieruchomionej lub izolowanej (za okres od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej); 5. udostępnienia zanonimizowanych kart stosowania przymusu bezpośredniego (za okres od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej); 6. udostępnienia innej niż ww. dokumentacji prowadzonej w związku ze stosowaniem przymusu bezpośredniego wobec mieszkańców DPS w okresie od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej. Skarżąca podniosła, że pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SAB/Wa 17/18, który zdaniem organu uzasadnia stanowisko odnośnie braku podstaw do uznania za informację publiczną wskazania skali stosowania przymusu bezpośredniego w DPS oraz zanonimizowania kserokopii dokumentacji dotyczącej stosowania tego przymusu, zapadł w odmiennym stanie faktycznymi i prawnym. WSA w Warszawie rozpoznawał bowiem sprawę dotyczącą wydania dokumentacji medycznej pacjentowi podmiotu leczniczego w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. DPS nie jest zaś podmiotem leczniczym w rozumieniu tej ustawy. Dokumentacja wytworzona przez DPS nie jest więc dokumentacją medyczną. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SAB/Bd 45/20, w którym Sąd uznał za informację publiczną ilość środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego w areszcie śledczym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor DPS "E." wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem organu, pismem z 31 stycznia 2022 r., znak: [...] udzielił on odpowiedzi na wniosek z 17 stycznia 2022 r. wskazując, że: – udostępnił kserokopię zarządzenia Dyrektora DPS w sprawie stosowania przymusu bezpośredniego (ad 1); – podał ilość stosowania przymusu bezpośredniego wobec mieszkańców DPS (27 razy w okresie od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej), natomiast środki przymusu, które były stosowane a także czas zastosowanego środka uznał za informację zawartą w indywidualnej dokumentacji medycznej osoby, wobec której przymus bezpośredni zastosowano (ad 2); – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie stosowania przymusu bezpośredniego wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi (Dz.U. z 2018, poz. 2459) § 6 - Karta zastosowania przymusu bezpośredniego oraz ocena stanu fizycznego osoby z zaburzeniami psychicznymi unieruchomionej lub izolowanej stanowią załączniki do indywidualnej dokumentacji medycznej osoby, wobec której zastosowano przymus bezpośredni. Natomiast indywidualna dokumentacja medyczna podlega ochronie, gdyż zawiera dane wrażliwe pacjenta. Udzielając dodatkowych wyjaśnień, o które zwróciła się skarżąca w piśmie z 11 lutego 2022 r. odnośnie pkt 2. wniosku, tj. podania pełnych danych statystycznych oraz udzielenia odpowiedzi na pytania 3-6 organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do dokumentacji medycznej. W skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że ustawodawca w art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych wprowadził generalny zakaz przetwarzania danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym. Wyjaśnił, że domy pomocy społecznej nie są wprawdzie podmiotami leczniczymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej i nie wytwarzają dokumentacji medycznej, ale rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie stosowania przymusu bezpośredniego wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi nakłada na nie obowiązek prowadzenia dokumentacji w postaci sporządzenia karty zastosowania przymusu bezpośredniego oraz oceny stanu fizycznego osoby z zaburzeniami psychicznymi. Środki przymusu bezpośredniego stosowane w domach pomocy społecznej podlegają kontroli sądów powszechnych. W opinii organu, wbrew treści art. 37 K.p.a. skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wniósł ponaglenia do właściwego organu, gdyż w szczególności za takie nie można uznać pisma z 11 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor DPS "E." , tj. jednostki budżetowej Powiatu K., jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 udip). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spośród informacji wskazanych w punktach 2-6 wniosku z 17 stycznia 2022 r. walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip ma jedynie informacja opisana w pkt. 2. Skarżąca Federacja domagała się w nim podania ile razy w okresie od 1 stycznia 2020 r. do chwili obecnej stosowano przymus bezpośredni wobec mieszkańców DPS wraz ze wskazaniem środków przymusu, które były zastosowane, a także czasu zastosowanego środka. W piśmie z 31 stycznia 2022 r. organ podał, że w ww. okresie stosowano wobec mieszkańców DPS "E." przymus bezpośredni 27 razy. Nie udzielił natomiast odpowiedzi na drugą część pytania, wyjaśniając, że środki, które były zastosowane, a także czas zastosowanego środka stanowią informację zawartą w indywidualnej dokumentacji medycznej osoby, wobec której zastosowano przymus bezpośredni. Powyższy pogląd, zdaniem Sądu, nie zasługuje na akceptację. Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wskazując m.in. że taki walor mają informacje o zasadach funkcjonowania jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego (pkt 3). Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 ust. 1 udip łączącego termin "informacja publiczna" z określeniem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Sprawami takimi nie są natomiast konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17; z dnia 14 września 2010 r., sygn. I OSK 1035/10; z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z dnia 20 września 2018 r., sygn. I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1889/17). Na tle tych rozważań nie sposób przyjąć, że informacja o tym, jakie środki przymusu zostały zastosowane w DPS, a także o czasie stosowania tych środków nie podlegają udostępnieniu w trybie udip. Informacja ta dotyczy niewątpliwie funkcjonowania DPS, ma służyć transparentności jego działań w szczególnie wrażliwej kwestii, umożliwiać jego społeczną kontrolę. Okoliczność, że ww. informacja znajduje się w indywidualnej dokumentacji medycznej nie stanowi przeszkody dla jej udostępnienia w trybie udip. Jest to bowiem informacja natury statystycznej, nie odnosząca się do konkretnego zindywidualizowanego przypadku. Skoro organ mógł podać, ile razy wobec mieszkańców DPS stosowany był przymus bezpośredni, to nie sposób dopatrzyć się usprawiedliwionych podstaw dla braku udostępnienia informacji o tym, jakie środki przymusu zostały zastosowane, a także o czasie stosowania tych środków, nawet jeśli stosowne informacje musiałby zasięgnąć z dokumentacji dotyczącej poszczególnych pacjentów. Wbrew stanowisku skarżącej, nie są natomiast informacją publiczną informacje, których udostępnienia domagała się w punktach 3-6 wniosku. Zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 685), zastosowanie każdego rodzaju środka przymusu bezpośredniego podlega odnotowaniu w indywidualnej i zbiorczej dokumentacji medycznej. W ust. 2 przewidziano, że w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej informację o zastosowaniu przymusu bezpośredniego zamieszcza się w prowadzonym przez kierownika tej jednostki rejestrze przypadków zastosowania przymusu bezpośredniego zawierającym następujące dane: 1) imię i nazwisko osoby, wobec której zastosowano przymus bezpośredni; 2) imię i nazwisko zlecającego zastosowanie przymusu bezpośredniego oraz osób wykonujących jego stosowanie; 3) zastosowany rodzaj środka przymusu bezpośredniego; 4) opis przyczyn zastosowania przymusu bezpośredniego; 5) czas trwania przymusu bezpośredniego (data i godzina rozpoczęcia i zakończenia jego stosowania); 6) przebieg stosowania przymusu bezpośredniego, w tym informację o skutkach jego stosowania dla zdrowia osoby, wobec której został zastosowany. Z powyższej regulacji wynika, że w domach pomocy społecznej prowadzi się rejestr przypadków zastosowania przymusu bezpośredniego, nie prowadzi się zaś dokumentacji medycznej. Tym samym nie sporządza się kart zastosowania przymusu bezpośredniego, ani ocen stanu fizycznego osoby z zaburzeniami psychicznymi unieruchomionej lub izolowanej. Te bowiem w myśl § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie stosowania przymusu bezpośredniego wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi, stanowią załączniki do indywidualnej dokumentacji medycznej osoby, wobec której zastosowano przymus bezpośredni, a tej jak wynika z przywołanych przepisów DPS nie prowadzi, aczkolwiek w niniejszej sprawie organ podał, że takie karty i oceny sporządza. Zakres danych, jakie umieszcza się w rejestrze przypadków zastosowania przymusu bezpośredniego świadczy o tym, że jest to rejestr dokumentujący stan zdrowia pensjonariuszy DPS i jako taki nie ma on waloru informacji publicznej. Podobne informacje zamieszcza się w karcie zastosowania przymusu bezpośredniego (załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2018 r.). Część danych, jaka jest zamieszczana w rejestrze i karcie pokrywa się z informacjami, których udostępnienia skarżąca domagała się w pkt. 2 wniosku (wskazanie zastosowanego środka, czas trwania), o ile jednak w punkcie tym chodziło o dane natury statystycznej, wydobyte z rejestru, obrazujące funkcjonowanie DPS, o tyle w pkt. 3-6 żądanie dotyczy dokumentów, które opisują indywidualne przypadki odnoszące się do konkretnych pensjonariuszy. Przedmiotem wniosku nie był więc problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów Państwa. Skarżąca domagała się udostępnienia informacji dotyczącej stanu zdrowia konkretnych osób, choć w postaci zanonimizowanej. Wniosek w omawianym zakresie nie dotyczył więc sprawy publicznej i informacja, której żądała nie powinna być udostępniona w trybie udip. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dane odnoszące się do stanu zdrowia pacjenta, czy też pensjonariusza DPS stanowią dane wrażliwe, stanowiące szczególny przedmiot ochrony prawnej. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, osoby wykonujące czynności wynikające z niniejszej ustawy są obowiązane do zachowania w tajemnicy wszystkiego, o czym powezmą wiadomość w związku z wykonywaniem tych czynności, stosownie do odrębnych przepisów, a nadto z zachowaniem przepisów niniejszego rozdziału. Wyjątki od obowiązku zachowania tajemnicy zostały enumeratywnie wymienione w ust. 2. Tajemnicą objęte są więc nie tylko dane osobowe pacjenta, ale też wiadomości związane z jego stanem zdrowia, metody leczenia i postępy w leczeniu. Przywołane unormowanie dodatkowo stoi na przeszkodzie udostępnieniu, nawet zanonimizowanych, rejestrów przypadków zastosowania przymusu bezpośredniego, czy kart zastosowania takiego przymusu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w odniesieniu do pkt. 2 wniosku orzekł jak w pkt. I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa,. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, uznając, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi takiej bezczynności. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa. Organ pozostawał bowiem w błędzie, że informacje, których żądała skarżąca w pkt. 2 nie podlegają udostępnieniu w trybie udip. W odniesieniu do pkt. 3-6 wniosku Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 206 Ppsa. W niniejszej sprawie koszty postępowania poniesione przez skarżącą ograniczyły się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Sąd zasądził od organu połowę tej kwoty, ponieważ skarga okazała się zasadna jedynie w części, a stosownie do art. 206 sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.