II SAB/Ke 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 16 grudnia 2015r. (data wpływu do organu) M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji "w przedmiocie nierozpoznania w sposób prawem przewidziany mojego wezwania o usunięcia naruszenia prawa" z dnia 20 listopada 2015r. "w związku z zajmowaniem przez moją osobę stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji od 1 stycznia 2007r., gdzie do chwili obecnej wbrew ustawowemu obowiązkowi nie została wydana konstytutywna decyzja administracyjna o zmianie stosunku służbowego, oraz na podstawie art. 106 ustawy o Policji zarządzenia do wypłaty wraz z odsetkami ustawowymi różnicy należności ze stanowiska zastępcy dyżurnego z mocy przepisów prawa przepisanych, a świadczeń faktycznie wypłacanych mojej osobie" (K-I-1). Odnosząc się do negatywnego załatwienia przez organ ww. wezwania – pismem z dnia 27 listopada 2015r. – skarżący wskazał na zakwestionowanie jego prawa domagania się dopełnienia działań, czynności, jak i ewentualnie wydania konstytutywnego orzeczenia w zakresie uznania administracyjnego zmiany stosunku służbowego w zakresie stanowiska służbowego oraz w powiązaniu zmiany składników uposażenia zasadniczego w oparciu o nakaz z art. 106 ustawy o Policji. W tym zakresie M. M. powołał się na stanowisko organu kontroli i nadzoru, który " jednoznacznie wskazał, że w zakresie sprawy nie zachodzi bezczynność organu – wobec braku toku postępowania administracyjnego, gdzie równocześnie, w świetle okoliczności faktycznych z akt osobowych i przywołanego dla potrzeb wezwania orzecznictwa sądowego, tok postępowania w sprawie zmiany stosunku służbowego nie był wymagalny, a jedynie wynikał wprost z unormowań prawa materialnego, których organ odmawia dopełnienia". Mając na względzie powyższe, M. M. wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji "do właściwego rozpoznania i załatwienia wezwania o dopełnienie obowiązków na tym organie ciążących, a od których się uchyla, ze wskazaniem właściwych unormowań prawnych, z uwzględnieniem akt osobowych skarżącego i innych danych tj. akt postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w KWP w Łodzi, protokołów przesłuchania świadków M. D. i A. K. na okoliczność naruszenia prawa przez M. D. w sprawie osobowej skarżącego, z wykładni prawa głoszonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 818/09, gdzie Sąd jednoznacznie określił obowiązek zastosowania przez organ w związku z powierzeniem obowiązków art. 106 ustawy o Policji". W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie, powołując się na niekorzystne dla skarżącego orzeczenia tut. Sądu wydane w sprawach o sygn. akt II SAB/Ke 25/12, II SAB/Ke 30/14, II SAB/Ke 11/15. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że niniejsza sprawa jest tożsama podmiotowo (skarżący – M. M.) i przedmiotowo (skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego oraz w przedmiocie przyznania świadczeń finansowych ze stanowiska zastępcy dyżurnego w myśl art. 106 ustawy o Policji). Jakkolwiek obecnie skarżący użył innych sformułowań w zakresie swojego żądania, tym niemniej z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że po raz kolejny skarżący wnosi o to samo, tj. zmianę swojego stosunku służbowego (wskazując na bezczynność organu) oraz o uzyskanie wyższych świadczeń finansowych z powołaniem się na art. 106 ustawy o Policji. W konsekwencji niemożliwym z mocy prawa jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami, a ponowna skarga na bezczynność organu w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP oraz w przedmiocie przyznania świadczeń finansowych ze stanowiska zastępcy dyżurnego, jako niedopuszczalna, powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skargę można wnieść na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności można więc mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany. Jak wskazano wyżej, kontrola sądowa dotyczyć może innych niż określone w pkt 1-3 (nie mających charakteru decyzji lub postanowień) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wskazuje się na obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu ww. przepisu, żeby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Reasumując, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 52/07 dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi, Komentarz. Jan Paweł Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2008r., str. 32). Tak więc, chodzi o takie działania administracji w sferze publicznej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010r. sygn. akt II GSK 786/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. M. jest brak rozpoznania "w sposób prawem przewidzianym" jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 listopada 2015r. w związku z zajmowaniem stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji od 1 stycznia 2007r. z jednoczesnym wskazaniem, że do chwili obecnej – wbrew ustawowemu obowiązkowi – nie wydano konstytutywnej decyzji administracyjnej o zmianie stosunku służbowego oraz zarządzenia do wypłaty wraz z odsetkami ustawowymi różnicy należności ze stanowiska zastępcy dyżurnego z mocy przepisów prawa przepisanych, a świadczeń faktycznie mu wypłacanych ( K-I-1). Badając dopuszczalność skargi Sąd miał na uwadze prawomocnie zakończone sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach o sygn. akt II SAB/Ke 25/12, II SAB/Ke 30/14, II SAB/Ke 11/15, II SA/Ke 250/09. Dla porządku należy wskazać, że z akt sprawy o sygn. II SAB/Ke 25/12 wynika, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2012r., tut. Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji organ ten nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu, bądź dokonania czynności kończącej postępowanie. Nie został bowiem złożony żaden pisemny wniosek o mianowanie skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego. Ponieważ pisemny wniosek o mianowanie skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP , nie został złożony i to zarówno przez skarżącego, jak i przez jego właściwego przełożonego, to nie można przyjąć, aby toczyło się w sprawie tego mianowania jakiekolwiek postępowanie administracyjne, przez co Komendant Powiatowy Policji nie mógł popaść w bezczynność przy jego załatwianiu. Skarżący nie wykazał ponadto, aby składał ustny wniosek o mianowanie na przedmiotowe stanowisko. W ww. wyroku z dnia 27 września 2012r. Sąd przesądził ponadto, że przekroczenie określonego w art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) 12-miesięcznego terminu powierzenia mu obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP nie oznacza, że organ ma obowiązek mianować go na to stanowisko i w związku z tym toczy się w tej sprawie prowadzone przewlekle postępowanie z urzędu. Kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. Nawet więc rzeczywiste przekroczenie terminu, o jakim mowa w art. 37 ustawy o Policji nie rodzi obowiązku mianowania policjanta na powierzone mu stanowisko. Postępowanie w sprawie takiego mianowania nie może więc toczyć się z urzędu, gdyż żaden przepis ustawy o Policji tego nie przewiduje. Z kolei z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 250/09 wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 maja 2009r. oddalił skargę M. M. na decyzję-rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia 5 lutego 2009r. o zwolnieniu policjanta w służbie stałej M. M. ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009r. W kwestii zwolnienia ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP Sąd stwierdził, że "nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że dalsze powierzenie M. M. wykonywania obowiązków zastępcy dyżurnego KPP po 1 stycznia 2008r., było równoznaczne z mianowaniem go na to stanowisko. Sprawy osobowe policjantów dotyczące między innymi zwolnienia ze służby w Policji, załatwia się bowiem na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, Dz. U. z 2002r., Nr 151 poz. 1261). Skoro taki rozkaz nie został wydany, co zdaniem sądu było bezsporne, skarżący nie może skutecznie twierdzić, że w dacie zwolnienia go ze służby w Policji był policjantem mianowanym na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP z uposażeniem zasadniczym wynikającym z zaszeregowania w 0,3 grupie". Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga wniesiona przez M. M. nie dotyczy spraw wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a zatem nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę.