II SAB/Ke 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 – 2015. oddala skargę. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zarzucając Komendantowi Powiatowemu Policji "niepodjęcie czynności w oparciu o przepisy ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji z odpowiednim zastosowaniem art. 32 ustawy zasadniczej w oparciu o wykładnię prawa głoszoną przez WSA w Krakowie III SA/Kr 1248/11". Skarżący zaznaczył, że wyczerpał w niniejszej sprawie wymagany tryb zażaleniowy, w związku z czym wniósł o zobowiązanie ww. organu "do podjęcia właściwych czynności administracyjno-prawnych w celu wykonania prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej za lata 2010-2015 w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego". W załączeniu przedstawiono kopie wydanych w tym przedmiocie decyzji organu z dnia 21 maja 1998r. nr 70/1998 oraz z dnia 24 maja 2001r. nr 6/2001. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 2015r. odpowiedziano M. M. na jego wniosek o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2015. W tym zakresie organ wyjaśnił stronie, że brak jest podstaw do wypłaty żądanego świadczenia, przy czym kwestia uprawnienia do przedmiotowego równoważnika została rozstrzygnięta prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 801/12 oraz II SA/Ke 403/14. Co się zaś tyczy powołanego przez stronę wyroku, to orzeczenie to zostało wydane w innych okolicznościach – w odniesieniu od osoby, która posiadała decyzje wydane w przedmiocie równoważnika, kiedy znajdowała się już na emeryturze. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy organ wskazał, że decyzją z dnia 21 maja 1998r. nr 70/1998 przyznał M. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia według obowiązujących przepisów, a następnie decyzja ta została zmieniona i zastąpiona decyzją z dnia 24 maja 2001r. nr 6/2001 – w związku ze zmianą liczby członków rodziny – a co za tym idzie ilości norm zaludnienia. Brak zatem podstaw by przyjąć, że jednocześnie w obiegu prawnym funkcjonowały dwie ww. decyzje. Natomiast kolejna decyzja z dnia 22 kwietnia 2007r. nr 60/2007 wygasiła decyzję z dnia 24 maja 2001r. Od 2007r. w związku ze zmianą przepisów decyzje w powyższym przedmiocie były wydawane corocznie, ostatnia decyzja nr 34/2009 utraciła moc z dniem 31 grudnia 2009r. W konsekwencji w obiegu prawnym aktualnie nie znajduje się żadna decyzja, przyznająca M. M. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i obligująca Komendę Powiatową Policji jako organ wykonawczy do dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wypłacie żądanego równoważnika z lata 2010-2015. Z chwilą zwolnienia ze służby skarżący utracił bowiem to uprawnienie. Obecnie, jakkolwiek M. M. użył innych słów w odniesieniu do swojego żądania, to w istocie ponownie wnosi o to samo, to jest wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za kolejne lata po zwolnieniu ze służby – co przesądza o konieczności odrzucenia jego skargi. Końcowo wskazano, że z ww. przyczyn zarzuty skarżącego nie są zasadne merytorycznie, co przemawia za ewentualnym oddaleniem skargi. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2015r. M. M. poparł swoją skargę, a tut. Sąd dopuścił dowód z akt o sygn. II SA/Ke 403/14 i II SAB/Ke 23/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a.) Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Rozstrzygając w zakresie zarzucanej organowi bezczynności, Sąd bada, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy P.p.s.a. prowadzi – zgodnie z art. 149 ustawy P.p.s.a. – do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Reasumując stwierdzić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok NSA z dnia 5 października 2010r. o sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). Wymaga także ustalenia, czy skarżący dochował formalnych warunków wniesienia skargi, do których należy określony w art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W wypadku skarg na bezczynność, środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie M. M. przed wniesieniem skargi do tut. Sądu złożył zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niezałatwienia sprawy z jego wniosku z dnia 12 stycznia 2015r. o podjęcie działań w oparciu o przepisy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – o wykonalność decyzji wydanych w jego sprawie dotyczących równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (k. 60 akt administracyjnych). Pismo to prawidłowo zostało skierowane do organu administracji publicznej wyższego stopnia – którym w sprawie dotyczącej bezczynności ww. organu I instancji jest Wojewódzki Komendant Policji (art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.). W odpowiedzi ten ostatni organ ten poinformował stronę o bezpodstawności jego zarzutów, wskazując m. in. że na ww. wniosek Komendant Powiatowy Policji odpowiedział pismem z dnia 9 lutego 2015r. – z zachowaniem terminów określonych w K.p.a. Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie wskazać trzeba, że nie mógł on odnieść skutku. W tym zakresie Komendant Powiatowy Policji powołał się na wydanie przez tut. Sąd prawomocnych wyroków z dnia 20 grudnia 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 801/12 oraz z dnia 27 sierpnia 2014r. o sygn. akt II SA/Ke 403/14 – które dotyczyły decyzji ww. organów obu instancji wydanych w odpowiedzi na złożone przez M. M. wnioski o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2013. Tymczasem w niniejszej sprawie, dotyczącej – w przeciwieństwie do ww. orzeczeń – bezczynności (nie zaś konkretnych rozstrzygnięć), skarżący zarzuca Komendantowi Powiatowemu Policji "niepodjęcie czynności w oparciu o przepisy ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji", powołując się w tym zakresie na złożenie – już po wydaniu ww. orzeczeń – stosownego wniosku z dnia 12 stycznia 2015r. Z tego właśnie względu, w odpowiedzi na złożone przez stronę w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie, organ wyższego stopnia wyjaśnił stronie m. in. że "organy Policji są organami egzekucyjnymi jedynie w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w przypadkach określonych szczególnymi przepisami – co wynika z art. 20 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak zatem wskazano Komendant Powiatowy Policji nie miał proceduralnej możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie żądanym przez Pana, nawet gdyby żądanie takie było uzasadnione". W konsekwencji, mając na uwadze związanie Sądu granicami niniejszej sprawy brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy P.p.s.a. w oparciu o przesłankę res iudicata. To samo dotyczy sprawy o sygn. akt II SAB/Ke 35/15, w której tut. Sąd postanowieniem z dnia 18 maja 2015r. odrzucił skargę M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niepodjęcia czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu powołano się bowiem na niewyczerpanie przez skarżącego trybu określonego w art. 52 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. – który to brak został obecnie usunięty. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzucanego w skardze stanu bezczynności nie sposób zgodzić się z formułowaną w tym zakresie argumentacją strony. Jak wynika bowiem z akt sprawy wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015r. (k. 16) skarżący, powołując się na opisane powyżej decyzje z dnia 21 maja 1998r. nr 70/1998 oraz z dnia 24 maja 2001r. nr 6/2001 o przyznaniu mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, domaga się "wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji". Wnioskodawca podkreślił przy tym, że adresat przedmiotowego pisma – Komenda Powiatowa Policji , będąca wystawcą ww. decyzji – "powinna czuwać, aby decyzja była wykonywana i by strona z tego tytułu nie była poszkodowana". Zdaniem strony, przedmiotowe decyzje, "na mocy obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie również obecnie, obejmowały również stan spoczynku" – na podstawie których "przyznano mi bezterminowe prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną – co oznacza, że odpowiedź na tak sformułowany wniosek M. M., powołującego się na przepisy prawa materialnego, podlegał załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, konkretyzującej ustawowe uprawnienia (bądź ich brak) strony w tym zakresie. Wyjaśnić przy tym trzeba, że nawet brak podstawy prawnej do uwzględnienia żądania strony nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji administracyjnej, rozstrzygającej złożony w tym przedmiocie wniosek strony. Załatwienie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym z powołaniem na powszechnie obowiązujące przepisy przed organem administracji publicznej, może bowiem nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji tego organu w sferę praw i obowiązków jednostki. W związku z powyższym w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 lutego 2015r. (k. 20), które zostało skierowane do skarżącego po złożeniu przez niego w dniu 12 stycznia 2015r. wniosku o cyt. treści. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołano się m. in. na zmianę rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 z 2002r., nr 919 ze zm.) – która wyklucza emerytów policyjnych z katalogu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Należy przy tym podnieść, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądów poglądem o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną decyduje charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy – a nie jego nazwa, czy forma (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985r., sygn. akt II CR 320/85 – OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Przepis art. 107 § 1 K.p.a. określa elementy, które powinna zwierać decyzja administracyjna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pisma organów administracji publicznej, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną, należy uznać za decyzje – mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. W wyroku z dnia 20 lipca 1981r. w sprawie o sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Uwzględniając powyższe rozważania nie budzi wątpliwości Sądu, że pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 lutego 2015r. posiada cechy decyzji administracyjnej, jako że wskazano w nim: - organ: Komendant Powiatowy Policji , - adresata decyzji: M. M., - rozstrzygnięcie: brak podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia (wraz z uzasadnieniem tego stanowiska), - podpis osoby reprezentującej organ, czyli Komendanta Powiatowego Policji [...]. Podobnie, jeśli chodzi o pismo Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia 9 marca 2015r. (k. 52), wydane w odpowiedzi na pisemne zastrzeżenia skarżącego z dnia 22 lutego 2015r. (k. 50) co do ustaleń organu I instancji (będące w istocie odwołaniem), to przedmiotowe pismo również spełnia powyższe wymogi. Mając na względzie powyższe zasadne jest stwierdzenie, że złożony w niniejszej sprawie wniosek M. M. z dnia 12 stycznia 2015r. został rozstrzygnięty decyzjami Komendanta Powiatowego Policji oraz Wojewódzkiego Komendanta Policji, wydanymi odpowiednio w dniach 9 lutego i 9 marca 2015r. W konsekwencji uznać należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organy te nie pozostawały w bezczynności – co czyni złożoną w niniejszej sprawie skargę bezzasadną. Tym niemniej należy zwrócić uwagę organom obu instancji, że nie jest prawidłowa praktyka rozpatrywania składanych przez skarżącego wniosków "odpowiedzią na pismo" – na co tut. Sąd wskazywał już w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 23/13 ze skargi M. M.. Taka forma rozstrzygania, wobec braku pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia, wprowadza bowiem adresata decyzji w błąd, m. in. co do możliwości ich zaskarżenia wydanych decyzji. Końcowo należy wyjaśnić stronie, że z uwagi na związanie granicami sprawy przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, dotyczącej skargi na bezczynność organu, nie mogła być legalność rozstrzygnięć, podjętych w tym postępowaniu. W konsekwencji Sąd nie może wypowiedzieć się co do zasadności zarzutów skarżącego w zakresie jego uprawnień do przyznania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Jak to już bowiem zaznaczono na wstępie w postępowaniu w przedmiocie zarzucanej organowi bezczynności, Sąd bada jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę.