II SAB/Ke 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] na rzecz [...] 167 (sto sześćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r. [...] zwróciła się drogą elektroniczną przez skrzynkę ePUAP do [...] na adres elektroniczny organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie kopii tych umów. Jednocześnie strona zastrzegła, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1d k.p.a. Następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 września 2017 r., [...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z nierozpatrzeniem jej wniosku z dnia 6 lipca 2017r. Organowi zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; - zasądzenie kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 6 lipca 2017 r. złożyła do organu za pomocą platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został prawidłowo doręczony w tym dniu, czego dowodzi urzędowe poświadczenie przedłożenia, którego wydruk strona załączyła do skargi wraz z wydrukiem wniosku złożonego na płaszczyźnie ePUAP. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1729/15 skarżąca podniosła, że doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Poświadczenie doręczenia jest zatem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Dalej strona podkreśliła, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Wskazała, że umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym obsługę prawną na rzecz wójta lub samej gminy stanowią informację publiczną i analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci), czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Powołując treść art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca stwierdziła, że organ w przepisanym terminie nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawczyni o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 tej ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 tej ustawy. Strona wyjaśniła, co należy rozumieć przez bezczynność organu i końcowo podniosła, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z art. 25 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia. W uzasadnieniu organ dodatkowo podniósł, że do odbierania korespondencji przesyłanej systemem ePUAP upoważniona jest jedynie dyrektor szkoły, która od 3 lipca 2017r. do 11 sierpnia 2017r. przebywała na urlopie wypoczynkowym, w związku z czym wniosek skarżącej nie został w terminie rozpatrzony. Organ podkreślił, że w dniu 26 września 2017r. przesłał stronie informacje, o które wnosiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a, a także, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy. W sprawach ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądowa sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Na wstępie stwierdzić należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie bez wyczerpania środków zaskarżenia jest niezasadny. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, podzielane przez skład orzekający, zgodnie z którym dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, o danych publicznych, o majątku publicznym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W sprawie niniejszej nie było sporu co do tego, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej [...] – jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega więc na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Z akt sprawy niniejszej wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 6 lipca 2017 r. na platformie ePUAP. Oznacza to, że wynikający z art. 13 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 20 lipca 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została zaś udostępniona dopiero w dniu 26 września 2017 r. Organ nie wskazywał także skarżącej, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, powodem bierności organu w udzieleniu informacji publicznej była okoliczność, że do odbierania korespondencji przesyłanej systemem ePUAP upoważniona jest jedynie dyrektor szkoły, która od 3 lipca do 11 sierpnia 2017r. przebywała na urlopie wypoczynkowym. Organ podkreślił, że związku z tym, że dyrektorzy szkół w okresie wakacji przebywają na urlopach szkoła nie ma praktycznie możliwości by powziąć informacje o złożonym wniosku. Odnosząc się do powyższych twierdzeń organu zauważyć przyjdzie, w ślad za poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2289/15, dostępny jak powołane dalej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z powołanych orzeczeń wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie skarżąca załączyła do skargi wydruk z poczty elektronicznej z treścią wysłanej do organu wiadomości za pomocy skrzynki ePUAP, w także przedstawiła urzędowe poświadczenie przedłożenia (w skrócie: UPP), wygenerowane automatycznie w dniu 6 lipca 2017 r. na skutek wpłynięcia do organu wiadomości na platformie ePUAP, z którego wynika zwrotna informacja od podmiotu zobowiązanego do [...] o wpłynięciu dokumentu. Dokument UPP wskazuje dokładnie datę i godzinę wpłynięcia dokumentu oraz datę i godzinę wytworzenia tego poświadczenia. Nadto wszystkie podpisy przeszły weryfikację i okazały się być prawidłowe. Dokumentowi został nadany numer. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku. Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku – wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – wskazać należy, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym. Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.11.2013r. o sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny j.w.). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W sprawie niniejszej bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Nadto organ uzasadnił bierność w udzieleniu informacji publicznej faktem, że do odbierania korespondencji przesyłanej systemem ePUAP upoważniona jest jedynie dyrektor szkoły, która od 3 lipca do 11 sierpnia 2017r. przebywała na urlopie wypoczynkowym. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na koszty te, w łącznej wysokości 167 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy nie wymagał od pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła również do innych sądów administracyjnych w kraju (w Rzeszowie, Wrocławiu, Krakowie, Opolu, Olsztynie), jak też do WSA w Kielcach, skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej, dotyczące jednostek budżetowych, takich jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, sporządzone według jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg nie uzasadnia także korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 50 zł.