I SA/Kr 1080/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Protokolant: st.sekretarz Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa-Huta na uchwałę Rady Gminy w Koszycach z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XIII/143/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy Koszyce w części obejmującej treść załącznika do uchwały: Zgodnie z art.56 ustawy Kodeks karny – skarbowy z dnia 10 września 1999r. ( tj. Dz.U. z 2007r Nr 11 poz.765 z późn.zm.) "Podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie; Karze grzywny za wykroczenie skarbowe podlega karze ten podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu lub płatnikowi deklaracji lub oświadczenia" stąd pouczony/a o odpowiedzialności karnej oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą; oraz w części obejmującej treść załącznika do uchwały: Zgodnie z art.23 ust.1 Ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r.(tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 101 poz.926 z późn.zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy Koszyce danych dotyczących zamieszczonych w niniejszej deklaracji w celu prowadzenia postepowania administracyjnego - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części - Dnia 31 stycznia 2013r. Rada Gminy Koszyce podjęła uchwałę nr XIII/143/2013 - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n i 6m ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały, nałożono obowiązek złożenia przez składającego oświadczeń, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych do celów związanych ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n i 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897). W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że powyższe przepisy ustaw, powołane również jako podstawa prawna wydania kwestionowanej uchwały, oraz powołana w treści deklaracji ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie upoważniały Rady Gminy Koszyce do zawarcia w treści deklaracji jako załącznika do uchwały - obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności z art. 56 §1 ustawy Kodeks karny skarbowy, że podane dane są zgodne z prawdą ani składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy Koszyce danych dotyczących zamieszczonych w deklaracji w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Brak jest zdaniem prokuratora jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których przestrzeganie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną i karną skarbową. Odnośnie wyrażenia zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy Koszyce danych dotyczących zamieszczonych w niniejszej deklaracji w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego stwierdzono, że treść uchwały w tym zakresie narusza art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Celem złożenia przez zobowiązanego deklaracji jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub wystawienia tytułu wykonawczego, a nie tworzenie nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Z art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że przesłanką zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych jest zgoda, ale jest ona jedynym z możliwych warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Stwierdzono, że nie jest konieczne uzyskanie zgody, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a zwłaszcza gdy przetwarzanie danych znajduje podstawę w stosowanych przepisach prawa. Powoduje to, że ustalenie obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Końcowo zastrzeżono, że nie czyni zbędnym rozpoznania skargi fakt, iż skarżona uchwała przestała już obowiązywać, uchylenie bowiem uchwały przez Radę Gminy nie oznacza wyeliminowania jej ze skutkiem ex tunc, jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kontestowanej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wskazał, że skarga prokuratora jest w całości pozbawiona uzasadnionych podstaw. Stwierdzono, że uchwałą Rady Gminy Koszyce Nr XVI/166/2013 z dnia 26.06.2013r. w sprawie zmiany uchwały Nr Xlll/143/2013 r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy Koszyce zmieniono zapis wykreślający art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Gminy Koszyce przyjęła ją na podstawie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych. W zaskarżonej uchwale zobowiązuje się właściciela nieruchomości do złożenia oświadczenia o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna, ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Gminy Koszyce aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z faktem, iż zaskarżona uchwała została już uchylona uchwałą Rady Gminy Koszyce Nr XVI/166/2013 z dnia 26.06.2013r., stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały, która obowiązywała do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zatem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały nową uchwałą, obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały tj. ex tunc. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w powyższej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.