I SA/Kr 1109/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1109/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r., sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta na uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXIV/174/2012 z dnia 21 marca 2013 r. nr XXVIII/208/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wraz z załącznikami –deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz z załącznikami do deklaracji nr 1 i 2 - stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał z załącznikami –w częściach obejmujących postanowienia: załącznika do uchwał zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi –nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy" w pozycji w punkcie D-dane identyfikacyjne, zawierające obowiązek podania daty urodzenia, NIP, REGON, numer telefonu i adres e-mail; załącznika do uchwał zatytułowanego " Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi –nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy" w pozycji w punkcie G-oświadczenie osoby składającej deklarację w zakresie znajomości przepisów kodeksu karno skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych nie zgodnych ze stanem faktycznym; załącznika nr 2 do deklaracji obu uchwał w pozycji F oświadczenie osoby składającej deklarację- w zakresie świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych nie zgodnych ze stanem faktycznym i załącznika nr 2 do deklaracji obu uchwał w pouczeniach wyrażenie zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - Prokurator Rejonowy w Krakowie – Nowej Hucie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach: z dnia 13 grudnia 2012r., nr XXIV/174/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wraz z załącznikami – deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz załącznikami nr 1 i nr 2, a także z dnia 21 marca 2013r., nr XXVIII/208/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości – deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz załącznikami do deklaracji nr 1 i nr 2. W skardze na uchwałę z dnia 13 grudnia 2012r. (zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Kr 1109/15) Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.) oraz art. 12 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014r., poz. 1182 ze zm.). Naruszenia polegać miały na nałożeniu na mieszkańców gminy – osoby składające deklaracje – obowiązków bez umocowania prawnego i podstawy prawnej: podania danych w postaci daty urodzenia, NIP, REGON, numeru telefonu i adresu e-mail, które to dane nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty; składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno –skarbowej i odpowiedzialności karnej oraz oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia: załącznika do uchwały, zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w punkcie D oraz punkcie G, załącznika nr 2 w pozycji F oraz w części obejmującej pouczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Skarga na uchwałę z dnia 21 marca 2013r. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Kr 1110/15). Prokurator podniósł w niej te same zarzuty oraz wyartykułował identyczne żądania, jak w sprawie ze skargi na uchwałę z dnia 13 grudnia 2012r. W odpowiedziach na skargę Gmina Proszowice wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zaś w przypadku nieuwzględnienia takiego wniosku – o oddalenie skarg jako bezzasadnych. W odniesieniu do skargi na uchwałę z dnia 13 grudnia 2012r. podniesiono, że utraciła ona już moc obowiązującą. Na rozprawie w dniu 10 września 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy o sygn. akt I SA/Kr 1109/15 i I SA/Kr 1110/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Kr 1109/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Na wstępie należy wskazać, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć przede wszystkim, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały z dnia 13 grudnia 2013r., ustalonym tekstem jednolitym: Dz. U. z 2012r., poz. 391) rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6n ust. 2 rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Druga z zaskarżonych uchwał została wydana po zmianie, wprowadzonej ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228). Przepis art. 6n ust. 1 otrzymał brzmienie: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Treść art. 6n ust. 2 ustawy nie uległa zmianie. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Uprawnionym jest stanowisko strony skarżącej, że wymagane w załączniku zaskarżonej uchwały dane dotyczące daty urodzenia, NIP, REGON, numeru telefonu i adresu e-mail wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Dla obliczenia opłaty niezbędne jest wyłącznie wskazanie liczby osób, zamieszkujących daną nieruchomość. Ustalenie ich personaliów i adresów pozostaje bez związku z obliczeniem opłaty. Ponadto normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wyraźnie wynika to z art. 233 § 6 k.k., stosownie do którego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Podobnie brak jest podstaw, aby w formularzu deklaracji zamieszczać pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej. Stosownie do art. 56 § 1 k.k.s. podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i k.k.s. nie przewidują, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595). Odnośnie zawartego w formularzach oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1662) przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Podanie w deklaracji informacji odnośnie imion, nazwisk i adresów osób, zamieszkujących daną nieruchomość oraz przyczyn rozbieżności między liczbą osób, zamieszkujących na terenie nieruchomości a liczbą osób tam zameldowanych nie jest ani niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani też niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy powyższych informacji, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwał w części w częściach obejmujących postanowienia: załącznika do uchwał zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi -nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy" w pozycji w punkcie D-dane identyfikacyjne, zawierające obowiązek podania daty urodzenia, NIP, REGON, numer telefonu i adres e-mail; załącznika do uchwał zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi -nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy" w pozycji w punkcie G-oświadczenie osoby składającej deklarację w zakresie znajomości przepisów kodeksu karno skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych nie zgodnych ze stanem faktycznym; załącznika nr 2 do deklaracji obu uchwał w pozycji F oświadczenie osoby składającej deklarację- w zakresie świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych nie zgodnych ze stanem faktycznym i załącznika nr 2 do deklaracji obu uchwał w pouczeniach wyrażenie zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.