I SA/Kr 1303/12

Sygn. akt I SA/Kr 1303/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r., sprawy ze skargi J.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 12 czerwca 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy - skargę oddala - Decyzją z dnia 19 marca 2012 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu J.K. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w łącznej kwocie 1930,45 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą (którą zakończył w marcu 2004r.) nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na wskazane ustawą ubezpieczenia. Skarżący jest kawalerem, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, jednakże zamieszkuje ona oddzielnie. Skarżący w 2003r. był badany w związku z dolegliwościami bólowymi kręgosłupa i zawrotami głowy. Nie pracuje zarobkowo, nie uzyskuje żadnego dochodu, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy. Matka skarżącego pobiera emeryturę, której wysokość w okresie od października 2011r. do grudnia 2011r. wynosiła 634,64 zł. Ponadto przyznano jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 256,39 zł na okres od sierpnia 2011r. do stycznia 2012r., zaznaczając, że wydatki mieszkaniowe wynoszą 393,39 zł. Na dzień 24 lutego 2012r. skarżący miał na koncie kwotę 155,19 zł. Jest właścicielem samochodu osobowego marki Mitsubishi Lancer z 1993r., który zakupił za kwotę 1200 zł. Ponadto w dniu 31 maja 1999r. nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 43,73 m2, w Bielsku-Białej za cenę 62500 zł. Skarżący ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat za czynsz (436,69 zł), energię elektryczną (100,91 zł), opłaty radiowo-telewizyjne, internet (84,99 zł) oraz telefon komórkowy (10 zł - karta pre-paid), związane z leczeniem na kwotę 120,00 zł-190,00 zł oraz inne w wysokości 400 zł - 520 zł. Skarżący oświadczył, że posiada także zaległości w wysokości ok. 25000 zł u osób fizycznych oraz ok. 4000 zł w stosunku do wierzycieli instytucjonalnych. Natomiast z przedłożonych dokumentów wynika, iż posiada zaległości w wysokości 145,86 zł – za usługi telekomunikacyjne i 228, 32 zł - za energię elektryczną. Organ uznał, iż sytuacja skarżącego nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 lub 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku (Dz.U. Nr 141, poz. 1365.). Należności na koncie płatnika nie zostały dotychczas skierowane do przymusowego dochodzenia. Nie stwierdzono do chwili obecnej braku majątku, z którego można dochodzić należnych składek. Stwierdzono, że skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 43,73 m2, położonego w B.. Nieruchomość należąca do skarżącego może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia i w konsekwencji doprowadzić do wyegzekwowania ciążących zobowiązań składkowych z przedmiotu hipoteki. Organ podkreślił, że skarżący nie wykazał swego złego stanu zdrowia oraz faktu, że opiekuje się schorowaną matką. Organ zwrócił także uwagę na liczne nieścisłości w twierdzeniach skarżącego dotyczących jego sytuacji życiowej i materialnej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem twierdząc, że jego sytuacja materialna i zdrowotna jest wyjątkowo zła. Decyzją z dnia 12 czerwca 2012r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie zasady wyczerpującej informacji i załatwienia spraw albowiem zdaniem skarżącego zbyt późno otrzymał informację o istniejących zaległościach i wszczęciu postępowania. Podtrzymał, że pomimo sprawowania opieki nad chorą matką nieustannie poszukuje zatrudnienia. Do skargi skarżący załączył kserokopię oświadczenia M. M., że wspomaga go ona finansowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016). Artykuł 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. cyt. ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6 tejże ustawy. W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez ZUS, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ustawodawca postanowił zatem, że umorzeniu w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną podlegają jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek. Chodzi wiec tylko o należności przysługujące ZUS od płatnika z tytułu jego ubezpieczenia, nie ubezpieczenia pracowników. Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Dlatego też powołane wyżej przepisy dotyczące instytucji umorzenia zastosowanie mają także do odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w tym również odsetek od tych należności) jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek (odsetek) został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych (w tym także odsetek od tych należności) jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". W pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi, że w stosunku do skarżącego nie można mówić o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że żadna z wymienionych przesłanek nie ma zastosowania względem skarżącego. W szczególności należy zaznaczyć, że organ ustalił, iż skarżący jest właścicielem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego o powierzchni 43,73 m2, położonego w B. Na nieruchomości tej jest możliwość ustanowienia hipoteki przymusowej celem zabezpieczenia roszczeń ZUS z tytułu składek. Okoliczność ta powoduje, że możliwe jest uzyskanie w ramach czynności egzekucyjnych kwoty wystarczającej na pokrycie zadłużenia składkowego i kosztów egzekucyjnych, zatem nie ma mowy o całkowitej nieściągalności. Dokonując natomiast analizy stanowiska organu dotyczącego odmowy umorzenia wskazanych należności w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia należy podkreślić, że organ podjął wszelkie możliwe kroki w kierunku ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącego (wystąpił do wielu instytucji z wnioskami o udzielenie stosownych informacji dotyczących m. in. stanu posiadania skarżącego, źródeł i wysokości dochodów). Sąd uznał, że w pełni uprawnione jest stanowisko organów, z którego wynika, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia posługuje się sformułowaniem "niezbędnych potrzeb życiowych", a więc określeniem, które z natury rzeczy nie jest precyzyjne. Oczywistym jest bowiem, że egzekwowanie należnych składek zawsze będzie odbierane przez zobowiązanego jako uciążliwość i niemożność zaspokojenia określonych potrzeb. Nie oznacza to jednak, że brak zaspokojenia tychże potrzeb wypełnia przesłankę niezbędnych potrzeb. Nie każda bowiem potrzeba to potrzeba niezbędna. W tej kwestii wypowiadał się wielokrotnie NSA, który akcentował, że ZUS jako dysponent środków publicznych oceniając istnienie przesłanek umorzenia składek zobligowany jest do uwzględnienia interesu publicznego, a nie tylko interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przykładowo, w wyroku z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 125/10 NSA przyjął, że "1. Ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący nie wykazał także istnienia przesłanki określonej w § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu, co w konsekwencji powoduje, że opłacenie należności, pociągnęłoby dla zobowiązanego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki. Skarżący nie wykazał, że jego stan zdrowia jest na tyle zły, że uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Nie wykazał także, że możliwości uzyskania dochodu pozbawia go opieka nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jednakże skarżący nie wykazał, że nie jest ona zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga jego stałej opieki. W ocenie Sądu uzasadnione są wątpliwości organu co do spójności twierdzeń skarżącego o jego sytuacji materialnej. Skarżący określił bowiem swoje wydatki na poziomie wyższym niż dochody. Jednocześnie nie wyjaśnił skąd czerpie środki na ich pokrycie. Kserokopia oświadczenia M.M. o pomocy finansowej świadczonej skarżącemu została dołączona dopiero do skargi wniesionej do sądu, tymczasem sąd kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji, któremu nie była znana powyższa okoliczność. Ważąc słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnym była odmowa umorzenia należności. Jak trafnie zauważył organ, składki opłacane przez płatników przeznaczone są na zapewnienie bieżącej ochrony ubezpieczeniowej. Celem tej ochrony jest zagwarantowanie świadczeń w wypadkach, w których człowiek nie może sobie oraz swojej rodzinie zapewnić środków utrzymania. Bezpodstawne umorzenie należności mogłoby powodować uszczuplenie środków przeznaczonych na wypłatę świadczeń, a zatem oznaczałoby iż nie jest zapewnione bezpieczeństwo socjalne społeczeństwa. Sąd podkreśla, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych (tak: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 181/10, LEX nr 952833). Ponadto pamiętać należy, że istnieje możliwość rozłożenia należności wobec ZUS na raty, co daje skarżącemu szansę podjęcia trudu spłacenia istniejącej zaległości bez konieczności narażenia się na egzekucję całej kwoty. Reasumując, zdaniem Sądu organ sprostał stawianym mu wymaganiom i nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak i zasad postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia. Wymaga przy tym zaakcentowania, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.