I SA/Kr 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego - skargę oddala - Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego J. O. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Prezydenta Miasta K. na należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania pojazdu, na kwotę należności głównej [...] zł. Do organu egzekucyjnego w dniu 26 lipca 2021 r. wpłynął wniosek zobowiązanego min. o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia zaległości. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego uznając, że nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 59 §1 i §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Stwierdził, że należność wynikająca z ww. tytułu wykonawczego nie uległa przedawnieniu, gdyż bieg terminu przedawnienia został przerwany na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 12 listopada 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego ww. tytułami wykonawczymi. Odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi organ zaznaczył, że treść powołanego przez zobowiązanego art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), dalej "u.d.p.", jest tożsama z treścią art. 70 § 1 O.p. w zakresie określenia terminu przedawnienia. Różnica odnosi się natomiast do przedmiotu zobowiązania. Art. 40d ust. 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 70 § 1 O.p., co jednak – zdaniem organu - nie wyklucza stosowania do należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. pozostałych przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o zawieszeniu i przerwaniu biegu terminu przedawnienia tych należności. DIAS w K. stwierdził, że nie budzi zatem wątpliwości, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej "u.f.p.", a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p. Art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi odpowiednik art. 70 § 1 O.p., ale norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się w żaden sposób do pozostałych kwestii związanych z przedawnieniem - jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, czy pozostałych zagadnień uregulowanych w dziale III O.p. Przyjęcie w tym zakresie unormowania art. 40d ust. 3 u.d.p. oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez potrącenie (art. 59 § 1 pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.). Odpowiadając na zarzut zażalenia dotyczący nieprawidłowego zastosowania środków egzekucyjnych i skutecznego powiadomienia o nich zobowiązanego, organ II instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne w postaci pobrania środków pieniężnych od skarżącego w dniu 11 czerwca 2019 r. (tyt. wyk. Nr [...], nr [...]), w dniu 4 lipca 2018 r. (tyt. wyk. nr [...], nr [...]) oraz zajęcia rachunku bankowego w banku [...] i skutecznego powiadomienia o tym fakcie zobowiązanego w dniu 10 grudnia 2018 r. Ponadto DIAS w K. zauważył, że prawidłowość zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego mogła być kwestionowana przez skarżącego w terminie prawem przewidzianym, w trybie skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 u.p.e.a.). Odpowiadając na zarzut, iż zobowiązany od 30 listopada 2015 r, nie był członkiem [...] "P. " sp. z o.o. organ II instancji zauważył, że należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania pojazdu obejmują okres od I.2013 r. do VII.2015 r., a więc był to okres kiedy skarżący - według jego relacji - był jeszcze członkiem [...] ww. spółki. Zatem żądanie zobowiązanego o dopuszczenie w trakcie postępowania odwoławczego dowodu wskazanego w zażaleniu zostało uznane w świetle ww. okoliczności za nieuzasadnione. W skierowanej do WSA w K. skardze na postanowienie DIAS w K. z dnia 12 listopada 2021 r. skarżący wniósł o "o anulowanie kar", które na nim ciążą podnosząc, że jest w trudnej sytuacji materialnej, a egzekucja byłaby dla niego bardzo uciążliwa. Zaznaczył także, że nigdy nie miał rachunku w banku [...]. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Stosownie do przepisów tej ustawy umorzenie postępowania egzekucyjnego może być obligatoryjne lub fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 59 § 1 ww. u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.) postępowanie egzekucyjne umarza się (obligatoryjnie) w przypadkach w nim wskazanych tj.: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W myśl art. 59 § 4 ustawy postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (Dariusz Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - komentarz 2008, Wyd. Unimex s. 500-501). W rozpoznanej sprawie skarżący domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na przedawnienie egzekwowanych opłat dodatkowych za nieopłaconych postój w strefie płatnego parkowania. Istota sporu w rozpoznanej sprawie koncentruje się zatem wokół odpowiedzi na pytanie, czy art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowi kompletną, wystarczającą podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania i czy w związku z tym regulacja działu III O.p. dotycząca przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej opłaty, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w art. 40d ust. 3 u.d.p. biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie O.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Sąd zauważa, że zagadnienie odpowiedniego stosowania art. 70 §4 O.p. do opłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. jest przedmiotem rozbieżności orzeczniczych. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Z Art. 40d ust. 3 u.d.p. wynika natomiast, że obowiązek uiszczenia wskazanych w tym przepisie opłat (w szczególności opłaty, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.p.d.) przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o odpowiednim stosowaniu art. 70§4 O.p. do przedmiotowych opłat. W tym zakresie Sąd podziela w szczególności argumentację zawartą w wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I GSK 182/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) i w dalszej części uzasadnienia posłuży się nią. We wskazanym wyżej orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, że art. 2§2 O.p. stanowi o stosowaniu przepisów działu III O.p. (i to stosowaniu wprost, a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III O.p. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III O.p., w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych. Pewne wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost czy też odpowiednio. Sąd kasacyjny odnotował także prezentowany w judykaturze pogląd, że opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Taki charakter posiadają od momentu ich zaistnienia w systemie prawa: "z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego" (wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II GSK 1683/15, LEX nr 2269861, wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II GSK 2152/11, LEX nr 1340118). Nie budzi zatem wątpliwości, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p. Dział ten (tj. dział III O.p.) normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Sam rozdział 8 działu III O.p., traktujący o przedawnieniu, odnosi się zarówno do przedawnienia możliwości powstania zobowiązań podatkowych (art. 68 O.p.), terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 1 O.p.), jak i do kwestii zawieszenia (art. 70 § 2, § 6 i § 7 O.p.) lub przerwania biegu tego terminu (art. 70 § 3 i § 4 O.p.). Natomiast art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi jedynie, że obowiązek uiszczenia opłat i kar, o których mowa w tej ustawie, przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym te opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis ten normuje zatem kwestie uregulowane w art. 70 §1 O.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Treść art. 40d ust. 3 i art. 70 § 1 O.p. w zakresie określenia terminu przedawnienia jest zatem tożsama, różnica odnosi się natomiast do przedmiotu zobowiązania. Wobec tego w całej rozciągłości podzielić należy prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2600/18, pogląd, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi odpowiednik art. 70 § 1 O.p., a "norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się (...) w żaden sposób do pozostałych kwestii związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, nie mówiąc już o pozostałych zagadnieniach, uregulowanych przez przepisy działu III O.p.; nie może więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w O.p.. O ile zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. i niewątpliwie ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p., a uregulowane w dziale III O.p. Przyjęcie bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.)". Zgodzić też należy się z prezentowanym w tym wyroku poglądem sprowadzającym się do tezy, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III O.p. do spornej opłaty, które może przybierać postać stosowania wprost w całości, stosowania z modyfikacjami lub odmowy ich stosowania, nie daje podstaw z uwagi na treść art. 2 § 2 O.p. do odmowy ich stosowania w ogóle nawet w przypadku uznania, że przepisy działu III O.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost. Uznanie zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. nie wyklucza stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p., normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. W świetle powyższych uwag należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem regulacji art. 40d ust. 3 u.d.p. jest tylko termin przedawnienia należności, a nie także inne kwestie w nim nieuregulowane. W rozpoznanej sprawie organy egzekucyjne dokonały prawidłowej oceny czy w sprawie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia. Wskutek zastosowanych środków egzekucyjnych bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu i rozpoczął bieg na nowo. Organy egzekucyjne słusznie nie stwierdziły więc podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kwestie związane z prawidłowością zastosowanego środka egzekucyjnego podlegają natomiast badaniu w trybie skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., która stanowi samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarga na czynność egzekucyjną została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu. Odpowiadając na zarzut, iż zobowiązany od 30 listopada 2015 r, nie był członkiem [...] "P. " sp. z o.o. Sąd stwierdza, że należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania pojazdu obejmują okres od I.2013 r. do VII.2015 r., a więc okres kiedy skarżący - według jego relacji - był jeszcze członkiem [...] ww. spółki. Zatem żądanie dopuszczenie w trakcie postępowania odwoławczego dowodu na okolicznośc zaprzestania pełnienia tej funkcji było bezprzedmiotowe. Okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak kwestie związane z sytuacją materialną i osobistą skarżącego. Powołany wcześniej przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje bowiem wśród przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Mając na uwadze ww. okoliczności, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Sąd orzekł o oddaleniu skargi J. O..