I SA/Kr 1465/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. H. – D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lipca 2015r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 23 kwietnia 2015r., nr [...], w której odmówiono skarżącej A. H. – D. umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne figurujące na koncie pracowniczym, w wysokości 27 995,59 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 lutego 2015r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za lata 1997 – 1998 argumentując wniosek upływem czasu. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w okresie od listopada 1996r. do września 2009r. z przerwami, skarżąca prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą, w ramach której zatrudniała pracowników. W okresie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej skarżąca nie wywiązała się należycie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników, doprowadzając tym samym do powstania zadłużenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, na które składa się należność z tytułu nieopłaconych składek oraz odsetki za zwłokę. Zadłużenie figurujące na koncie rozliczeniowym skarżącej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Aktualnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w U. Skarżąca jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki DAEWOO L., rok produkcji 2002 oraz samochodu osobowego marki SUBARU I., rok produkcji 1996. Nie korzysta ona ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 16,28 ha (powierzchnia przeliczeniowa użytków rolnych 4,87 ha). Obecnie skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest również zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia czy wykonywania umów cywilnoprawnych. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga tylko dochody z prac dorywczych w wysokości ok. 100 zł miesięcznie. Stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat zostały określone na kwotę 350 zł. Ponadto skarżącej przyznano rentę rodzinną w wysokości 880,45 zł, której 80% przyznanego świadczenia zostało zawieszone do wypłaty, natomiast pozostałe 20 % świadczenia tj. kwota 132,07 zł jest w całości potrącana na poczet zaległych składek zmarłego męża E. D. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji decyzją z dnia 23 kwietnia 2015r. odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Organ rozpatrzył sprawę biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 3 pkt 1 do 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ uznał, że w sytuacji skarżącej nie zachodzi stan trwałej, całkowitej nieściągalności. Podkreślono, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej z domem, a zatem wierzyciel ma możliwość i prawo podjąć próbę wpisu hipoteki i wyegzekwowania należności. Dodano też, że z zestawienia wydatków z wielkością wykazywanego dochodu wynika, iż wydatki skarżącej przewyższają w znaczący sposób środki finansowe będące w jej dyspozycji. W związku z tym organ powziął w wątpliwość na okoliczność faktycznie uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Podkreślono, że pomimo niskiego dochodu skarżąca nie wykazuje zaległości w regulowaniu bieżących rachunków, a trudna sytuacja materialna nie wymusza konieczności sięgania po pomoc finansową z opieki społecznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 6 lipca 2015r. organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podkreślono uznaniowy charakter wydanej decyzji i podzielono stanowisko organu pierwszej instancji o braku stanu całkowitej nieściągalności w przypadku skarżącej. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia stwierdzono, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku skarżącej egzekucja prowadzona jest od 1999r., w związku z powyższym przedawnienie nie zaistniało. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż nie spełnia warunków do umorzenia należności dochodzonych przez ZUS w niniejszej sprawie; - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza brak odniesienia się do całości argumentacji przedstawionej przez stronę w aspekcie zdolności strony do zapłaty całości zaległości z tytułu składek oraz poprzez nie odniesienie się przez organ do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu przedawnienia; - art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że prowadzenie egzekucji przeciwko skarżącej mogłoby doprowadzić do ściągnięcia należności oraz odsetek, w sytuacji gdy nie ma ona środków finansowych ani majątku pozwalającego na spłatę należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016). Artykuł 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121). Zgodnie z treścią z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6 i zachodzi w przypadku, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt l ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Dlatego też powołane wyżej przepisy dotyczące instytucji umorzenia zastosowanie mają także do odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd podkreśla też, że w badanej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, albowiem dotyczy on tylko należności przysługujących ZUS od płatnika z tytułu jego ubezpieczenia, a nie – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ubezpieczenia pracowników. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w tym również odsetek od tych należności) jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek (odsetek) został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych (w tym także odsetek od tych należności) jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że aby organ mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że słuszne jest stanowisko organu, że w przypadku skarżącej nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności albowiem w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania żadna z wymienionych przesłanek w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że płatnik odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Ponadto obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Na gruncie niniejszej sprawy organ rentowy wykazał, że skarżąca – jakkolwiek jej sytuacja jest trudna – to jednak jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Tym samym wierzyciel może ustanowić na ww. nieruchomości hipotekę i wyegzekwować należność w drodze postępowania egzekucyjnego, prowadzonego do majątku nieruchomego, nadto sama skarżąca może sprzedać tę nieruchomość lub jej część i uzyskać dochód z tego tytułu. Ponadto skarżącej została przyznana renta rodzinna w wysokości kwocie 880,45 zł, której 80% zostało zawieszone do wypłaty, natomiast pozostałe 20 % świadczenia tj. kwota 132,07 zł jest w całości potrącana przez KRUS na poczet zaległych składek zmarłego męża skarżącej. Według oświadczenia skarżącej, po trwałym przejęciu gospodarstwa rolnego przez inną osobę będzie ona mogła mieć odwieszoną wypłatę renty rodzinnej. W związku z powyższym organ słusznie przyjął, że sytuacja materialna skarżącej w każdej chwili może ulec poprawie przez co obecna, trudna sytuacja skarżącej nie może mieć przymiotu trwałości. Reasumując Sąd stwierdza, że organ rentowy wszechstronnie rozważył i ocenił wszystkie aspekty faktyczne i prawne niniejszej sprawy, a także wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez skarżącą. To doprowadziło do słusznej konkluzji, że w przypadku skarżącej nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. W konsekwencji powyższego organ nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu należności względem ZUS. Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie braku odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do kwestii ewentualnego przedawnienia należności. Sąd wskazuje, że na str. nr 6 zaskarżonej decyzji organ odniósł się do tej kwestii stwierdzając, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku skarżącej egzekucja prowadzona jest od 1999r., w związku z powyższym przedawnienie nie zachodzi. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ZUS (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt I SA/Ke 74/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/12). W orzecznictwie podnosi się również, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy zasadę równego traktowania ubezpieczonych (tak: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., II GSK 99/10, LEX nr 952872). Z pola widzenia nie może umknąć podnoszony przez organ fakt, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległości, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. (tak: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 125/10, LEX nr 952796). Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ rentowy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał jego oceny w poszanowaniu wszelkich zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a także właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej za niezgodną z prawem. Z uwagi na to orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.