I SA/Kr 1546/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1546/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.), WSA Bogusław Wolas, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r., sprawy ze skargi Prezydenta Miasta M., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 5 sierpnia 2013 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych). W dniu 3.06.2013 r. wierzyciel - Prezydent Miasta Mwystawił tytuły wykonawcze o numerach (...).wobec zobowiązanego M. R., obejmujące należności pieniężne w postaci świadczeń z funduszu alimentacyjnego, których podstawą prawną było orzeczenie wydane w oparciu o ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W/w tytuły zostały przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w M .jako właściwemu do prowadzenia egzekucji ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego. W części D tytułu wykonawczego wierzyciel wskazał na brak obowiązku doręczenia upomnienia z uwagi na przepis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny, postanowieniem nr (...).z dnia 13.06.2013r., dokonał zwrotu przedmiotowych tytułów wykonawczych do wierzyciela ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zarówno decyzja nakładająca na dłużnika alimentacyjnego obowiązek zwrotu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, posiada charakter konstytutywny, co powinno skutkować skierowaniem upomnienia do zobowiązanego. Na powyższe postanowienie wierzyciel wniósł zażalenie zarzucając naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem wierzyciela art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przesądza o charakterze decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Z w/w. przepisów wynika ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W ocenie wierzyciela zwolnienie od obowiązku doręczenia upomnienia dotyczy zarówno decyzji deklaratoryjnych jak i konstytutywnych, określających należność pieniężną. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2013r. nr (...).-, działając na podstawie art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż zasadą jest, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero wówczas, gdy upłynął termin do wykonania obowiązku i wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, w którym wezwał go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Od zasady tej prawodawca wprowadził wyjątki, i tak, w myśl § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia m. in. w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprawdzie nie definiuje pojęć należności pieniężnej określonej, ani też należności pieniężnej ustalonej, to jednak w/w. terminy są w niej obecne, a ustawodawca wielokrotnie odwołuje się do nich (art. 1a pkt 20, art. 19 § 2, art. 34 § la, art. 110 § 2, art.155).Również przepisy § 9 ust. 1b cytowanego rozporządzenia rozróżniają orzeczenia określające i ustalające wysokość należności pieniężnej. Brak wyjaśnienia tych pojęć nakazuje odwołać się do sposobu ich rozumienia w innych gałęziach prawa. W prawie została przyjęta zasada, że termin "decyzja ustalająca" odnosi się do decyzji konstytutywnych, natomiast "decyzja określająca wysokość zaległości" posiada charakter deklaratoryjny. Druga z wymienionych powyżej decyzji nie tworzy nowych obowiązków, a jedynie stwierdza fakt uprzedniego powstania zobowiązania na skutek zaistniałych okoliczności, z którymi prawo wiąże powstanie takiego zobowiązania. Decyzja deklaratoryjna określa więc jedynie wysokość zobowiązania. Kwestią zasadniczą dla określenia charakteru tych orzeczeń jest więc ustalenie, czy tworzą ona nowy stan prawny, czy tylko potwierdzają stan prawny, który powstał z mocy prawa. Na sposób powstania należności ze względu na rodzaj wydanego orzeczenia zwraca uwagę Minister Finansów, sprawujący zwierzchni nadzór nad przestrzeganiem przepisów u.p.e.a. przez wierzycieli i organy egzekucyjne, w piśmie nr (...).z dnia 19.07.2012 r. W piśmie tym między innymi stwierdzono, że obowiązkiem wierzyciela jest doręczenie upomnienia przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy decyzja ustalająca wysokość należności pieniężnej nie została wykonana w ustawowym terminie. W ocenie organu decyzja w sprawie zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego posiada charakter konstytutywny. W/w. należność nie powstaje bowiem z mocy prawa, ale wymaga wydania orzeczenia, które kreuje zupełnie nowy stan prawny, powodujący, że dłużnik alimentacyjny posiada obowiązek uiszczenia wskazanej w decyzji kwoty należności. W takim przypadku, wierzyciel powinien skierować upomnienie do zobowiązanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta M. zarzucając naruszenie: - art. 15 i art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność doręczenia pisemnego upomnienia dłużnikowi alimentacyjnemu, - art. 29 § 2 zd.1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż obowiązki, których dotyczyły tytuły wykonawcze podlegały egzekucji administracyjne] oraz spełniały wymogi art. 21 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz - § 3 ust. 2 w zw. z § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zwrot "należność określona w orzeczeniu" wskazuje, że upomnienie nie jest wymagane , gdy chodzi o należności wynikające z decyzji deklaratoryjnych, W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Istotą sporu była wykładnia relacji § 13 rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji względem art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis § 13 w/w rozporządzenia dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. W ocenie skarżonych organów przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy należność wynika z decyzji deklaratoryjnej, którą nie była decyzja wydana w niniejszej sprawie, gdyż ta miała charakter konstytutywny. Odnosząc się do tak przedstawionych twierdzeń wskazać należy, iż w myśl art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z przepisu tego wynika ogólna zasada obligująca wierzyciela do doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Zasada ta nie obowiązuje jednak, "jeśli przepisy szczególne inaczej stanowią". Przepisy szczególne regulujące prowadzenie egzekucji administracyjnej zostały zawarte w w/w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym m.in. na podstawie delegacji zawartej w art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upoważniającej ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy dominującej linii orzecznictwa sądowego, wedle których przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu, o którym mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć taką należność, której wysokość wynika z treści tego orzeczenia i to bez względu na to czy ma ona konstytutywny czy deklaratoryjny charakter. Przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu należy rozumieć taką należność, której wysokość wynika z treści tego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10, LEX nr 596583 oraz z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. II FSK 897/10 LEX nr 1151407). Nadto przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do niej mają zastosowanie nie tylko do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji podatkowych. Przepisy te - inaczej aniżeli w Ordynacji podatkowej - nie wprowadzają podziału ze względu na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Ani przepis art. 15 w/w ustawy, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, ani też wskazany § 13 pkt 1 tegoż rozporządzenia nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające, czy ustalające. W związku z tym użyte sformułowanie "określona" należy uznać za sformułowanie potoczne, nie zaś określenie wynikające z regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2008 r. sygn. II FSK 929/07 Lex nr 513153). Zatem w niniejszej sprawie egzekucja należności pieniężnej mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, stosownie do § 13 pkt 1 rozporządzenia. Z takim unormowaniem koresponduje treść art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. W związku z tym zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu z powodu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność doręczenia pisemnego upomnienia dłużnikowi alimentacyjnemu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o p.p.s.a.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o p.p.s.a. w zw. z jej art. 135. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.