I SA/Kr 1820/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1820/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Paweł Dąbek, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - skargę oddala - Starosta B. decyzją z z dnia 31 sierpnia 2015 r. znak: [...] odmówił Z.D. udzielenie ulgi - umorzenia - w spłacie należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie 2784,60 zł zgodnie z decyzją znak: [...] z dnia 30 września 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 30 września 2014 r. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] dz. nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w poboczu drogi powiatowej na odcinku przyległym do działki [...] ziemi i gruzu pochodzących z prac remontowych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Okres zajęcia pobocza wynosił 78 dni. Z.D. wystąpił o anulowanie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ponieważ zdaniem strony ziemia ułożona za podmurówką ogrodzenia nie miała nic wspólnego z zajęciem pasa drogowego. Z.D.na wezwanie organu oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Dalej organ wskazał, że łącznie w drodze egzekucji administracyjnej uzyskano kwotę 2500,14 zł. W ocenie Starosty wnioskodawca nie wykazał w żaden sposób aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia należności. Nie udowodnił bowiem istnienia uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych ani także ważnego interesu dłużnika, co pozwoliłoby organowi administracji na rozważenie zastosowania instytucji umorzenia należności. Należy mieć na względzie, iż zobowiązanie zostało w większości spłacone, co wskazuje, iż dłużnik ma możliwości finansowe pozwalające na jego spłatę w całości. Umorzenia w całości albo w części należności lub odroczenia lub rozłożenia jej na raty stanowi instytucje wyjątkową, zaś zasadą winno być regulowanie należności publiczno-prawnych. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w terminie wniósł Z.D.kwestionując możliwość zapłaty kary pieniężnej. Wskazał też na brak podstaw do jej naliczania oraz podniósł, że jest osobą pozostającą w stałym leczeniu i na lekarstwa wydaje miesięcznie kilkaset złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2015r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925 ) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wytknęło organowi pierwszej instancji brak postępowania dowodowego. Zaznaczyło, że obowiązek wyjaśnienia sprawy spoczywa w postępowaniu administracyjnym nie na stronie, ale na organie, zatem to organ powinien przeprowadzić postępowanie i ustalić sytuację majątkową wnioskodawcy oraz zbadać, czy pomimo wyegzekwowania większości kary względy społeczne nie pozwalają na umorzenie należności w całości lub w części. Kolegium wyraziło również pogląd, że pomimo wyegzekwowania należności wniosek o jej umorzenie nie jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że obowiązek zapłaty kary wynika z decyzji, która jest ostateczna oraz nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym. W aktualnym stanie sprawy argumenty zmierzające do podważenia jej prawidłowości nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu. Z.D. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł przede wszystkim okoliczności, związane z samym nałożeniem kary. Wskazał także, że przewyższa ona jego możliwości płatnicze. Nie wskazał, jakiego rozstrzygnięcia sądu oczekuje, zwrócił się natomiast o anulowanie kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla oceny prawidłowości decyzji, wydanej na podstawie tego przepisu niezbędne jest ustalenie, czy zrealizowane zostały przesłanki, uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 315/15, Lex Omega nr 1748287). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Zakres okoliczności, które należało w sprawie wyjaśnić, wynika z przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, przy czym w art. 55 określone są następujące ulgi: umorzenie w całości, umorzenie w części, odroczenie spłaty należności i rozłożenie należności na raty. Potwierdza to art. 57, dodatkowo wskazując, że wymienione ulgi na wniosek dłużnika mogą być przyznawane w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Ustalenia faktyczne odnośnie okoliczności, mogących mieć wpływ na zaistnienie takich względów społecznych lub gospodarczych, które uzasadniałyby przyznanie (bądź odmowę przyznania) ulgi organy administracji publicznej winny poczynić zgodnie z wymogami k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu z art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2786/12, Lex Omega nr 1575582). Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalił jedynie, czy wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, a co do pozostałych istotnych okoliczności podniósł, że wnioskodawca nie wykazał w żaden sposób aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia należności. Organ odwoławczy słusznie uznał, że takie działanie nie odpowiada wymogom art. 77 § 1 k.p.a. To organ powinien przeprowadzić postępowanie i ustalić sytuację majątkową wnioskodawcy. Oczywiście, wnioskodawca we własnym dobrze pojętym interesie winien z organem współpracować, w miarę możliwości wskazując dowody oraz na wezwanie organu administracji przedstawiać wszelkie dokumenty i udzielać niezbędnych wyjaśnień. Nie zmienia to jednak faktu, że poszukiwanie dowodów jest obowiązkiem organu. Jeśli nie posiada on stosownych informacji i dokumentów, musi wezwać wnioskodawcę do ich przedstawienia. Brak takiego działania oznacza, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a skoro nie wyjaśnił okoliczności istotnych, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było zatem uzasadnione. Sąd podziela również zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, że wyegzekwowanie należności nie powoduje bezprzedmiotowości wniosku o udzielenie ulgi. Kwestia ta została wyczerpująco omówiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, wobec czego powtarzanie argumentacji jest zbędne. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego, dotyczące prawidłowości decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Decyzja Starosty B. o wymierzeniu kary w wysokości 2784,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1432 K Wokowice - Łęki dz. nr 1034 bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w poboczu drogi powiatowej na odcinku przyległym do działki 1043 ziemi i gruzu pochodzących z prac remontowych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na działce nr 1043 jest decyzją ostateczną i ani organy administracji, orzekające o przyznaniu wnioskowanej ulgi, ani sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie nie mogą jej kwestionować czy też weryfikować jej prawidłowości. Sprawa niniejsza dotyczy nie nałożenia kary czy też weryfikacji prawidłowości jej nałożenia, ale przyznania ulgi w spłacie kary już nałożonej. Badaniu podlegają zatem tylko i wyłącznie przesłanki, wymienione w art. 57 ustawy o finansach publicznych, tj. czy przyznanie ulgi jest uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, a skarga podlegała oddaleniu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.