I SA/Kr 190/15

|Sygn. akt I SA/Kr 190/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach, na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach, z dnia 26 lutego 2013 r. Nr XIX/185/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości w, części załącznika nr 1 Wzór deklaracji o wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie punktu F dotyczącego, stwierdzenia "Oświadczam, że znane są mi skutki nieskładania deklaracji lub składania w niej fałszywych oświadczeń wynikające z art. 54, i 56 Kodeksu Karnego Skarbowego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 186)" oraz w części dotyczącej Załącznika nr 1 do deklaracji o, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stwierdzenia "Oświadczam, że znane są mi skutki nieskładania deklaracji, lub składania w niej fałszywych oświadczeń wynikające z art. 54 i 56 Kodeksu Karnego Skarbowego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz., 186)" zawartego w Załączniku nr 2 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym, , - stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części - Pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XIX/185/2013 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2002 r., Nr 191, poz. 926 ze zm.; dalej: u.d.o.) przez: – nałożenie na składającego deklarację obowiązku wskazania danych osobowych (imienia, nazwiska, adresu i numeru PESEL lub daty urodzenia) osób zamieszkujących daną nieruchomość poprzez wypełnienie załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, podczas gdy dla realizacji celów ustawy nie zachodzi potrzeba podawania tych danych, a jedynie ilości osób zamieszkujących nieruchomość, – nałożenie na składającego deklarację obowiązku wskazania danych osobowych (imienia, nazwiska, adresu i numeru PESEL lub daty urodzenia) osób zameldowanych niezamieszkałych w danej nieruchomości poprzez wypełnienie załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, podczas gdy dla realizacji celów ustawy nie zachodzi potrzeba podawania tych danych, a jedynie ilości osób zamieszkujących nieruchomość, – nałożenie na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości skutków nieskładania deklaracji lub podawania w niej fałszywych oświadczeń, wynikających z art. 54 i art. 56 k.k.s., przy braku podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku na składającego deklarację. W ocenie strony skarżącej, z uwagi na zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mają znaczenia dane osobowe osób zamieszkujących w danej nieruchomości ani osób zameldowanych niezamieszkujących w nieruchomości, toteż gmina nie ma prawa wymagać od składającego deklarację podawania ww. danych osobowych. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zawarcie wymogu złożenia oświadczenia o znajomości art. 54 i art. 56 k.k.s. w polu F załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz dwóch załącznikach do deklaracji, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej uchwały. W skardze stwierdzono, że penalizacja czynów zabronionych może nastąpić wyłącznie w normach o randze ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wadowicach wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (ewentualnie o oddalenie skargi), zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w spornym zakresie została zmieniona uchwałą nr XXVI/246/2013 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 18 grudnia 2013 r. i w obecnym brzmieniu nie wymaga od składającego deklarację podawania danych osobowych wskazanych w skardze ani składania oświadczenia o skutkach złożenia nierzetelnego oświadczenia. W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2013 r. Prokurator Rejonowy w Wadowicach podtrzymał wnioski i uzasadnienie złożonej skargi. Wskazał, że nowelizacja zaskarżonej uchwały w spornym zakresie nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Organ wskazał ponadto, że znowelizowana uchwała w punkcie G załączników nr 1 i 2 nadal nakłada obowiązek złożenia oświadczenia o znajomości przepisów k.k.s., do czego brak jest podstawy prawnej. Skarżący wskazał również, że art. 6m ust. 1b pkt 1 u.c.p.g. nakłada na składającego deklarację wyłącznie obowiązek podania imienia, nazwiska i adresu właściciela nieruchomości, nie zaś osób zamieszkujących lub zameldowanych w nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Wadowicach przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w załączniku nr 1 do deklaracji ustalonej zaskarżoną uchwałą wymagane jest podanie danych osobowych (imienia, nazwiska, adresu i numeru PESEL lub daty urodzenia) osób zamieszkujących nieruchomość, z którą związana jest opłata za gospodarowanie odpadami, jak również takich samych danych osób zameldowanych, a niezamieszkałych w tej nieruchomości. Należy wobec tego zauważyć, że fakt zamieszkiwania osób w nieruchomości ma znaczenie z perspektywy obowiązujących przepisów. zgodnie bowiem z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto w myśl art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Istotne jest również, że zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości zamieszkałej, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że sam fakt zamieszkiwania osób w nieruchomości ma decydujące znaczenie dla powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei liczba osób zamieszkujących daną nieruchomość może mieć znaczenie dla ostatecznej wysokości tej opłaty, jeżeli właściwa rada gminy tak postanowi (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Stąd informacja obejmująca liczbę osób zamieszkujących nieruchomość, jako mająca znaczenie dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, może stanowić obligatoryjny element analizowanej deklaracji – o ile tylko jako podstawę obliczenia tej opłaty wybrano sposób z art. z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Tymczasem w zaskarżonej uchwale oczekuje się od właściciela nieruchomości podania szczegółowych danych osób zamieszkujących na danej nieruchomości, tj. imienia, nazwiska, adresu i numeru PESEL lub daty urodzenia mieszkańców. W ocenie Sądu, informacje te nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia końcowej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Ich podanie w żaden sposób nie może wpłynąć na wysokość tej opłaty czy istnienie obowiązku jej ponoszenia w ogóle. Jak już wyżej wskazano, wystarczające jest wskazanie przez właściciela nieruchomości liczby mieszkańców danej nieruchomości, gdyż tylko ta wartość ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Nie ma również najmniejszego uzasadnienia wymaganie od właściciela nieruchomości, by wyszczególniał dane osobowe (imię, nazwisko, adres i numer PESEL lub datę urodzenia) osób zameldowanych w danej nieruchomości, a niezamieszkujących na niej. Informacja taka nie ma szans na realizację celów u.c.p.g., a w szczególności nie może mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Analizowana ustawa nie wiąże bowiem w żaden sposób odpłatności za gospodarowanie odpadami z realizacją obowiązku meldunkowego czy przebywaniem jednostek poza miejscem zameldowania. Należy również z całą stanowczością podkreślić, że uchwała wydawana przez rady gmin na podstawie art. 6n u.c.p.g. nie ma stanowić kolejnego instrumentu ewidencji ludności, ale – zawsze i tylko – pozwalać na ustalenie prawidłowej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Toteż oczekiwanie od właściciela nieruchomości podawania w takiej deklaracji informacji nie służących wspomnianemu celowi, nie mieści się w swobodzie regulacyjnej prawodawcy miejscowego. Następnie należy podnieść, że w zaskarżonej uchwale zobowiązuje się właściciela nieruchomości do złożenia oświadczenia o treści "oświadczam, że znane są mi skutki nieskładania deklaracji lub składania w niej fałszywych oświadczeń wynikające z art. 54 i 56 Kodeksu karnego skarbowego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r. poz. 186)". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego. W tym miejscu wypada również wyjaśnić, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do odrzucenia rozpoznawanej skargi czy też umorzenia postępowania z uwagi na znowelizowanie zaskarżonej uchwały. Uwzględniając bowiem, iż uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały eliminuje jej normy z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym czy zbędnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; LEX nr 1415192). Nie sposób bowiem wykluczyć, że kwestionowany zapis doprowadził do naruszenia praw adresata tej normy prawnej. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miejską w Wadowicach aktu prawa miejscowego w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części, tj. załącznika nr 1 do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz słów: "Oświadczam, że znane są mi skutki nieskładania deklaracji lub składania w niej fałszywych oświadczeń wynikające z art. 54, i 56 Kodeksu Karnego Skarbowego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 186)" umieszczonych w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały (Wzór deklaracji o wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) w rubryce "F" oraz w załączniku nr 2 do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.