I SA/Kr 2012/14

|Sygn. akt I SA/Kr 2012/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r., sprawy ze skargi K.G. prowadzącej niepubliczne przedszkole i żłobek "M" w N. na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 30 grudnia 2011 r. nr XX/184/2011 w sprawie: wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Nowego Sącza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust.4 pkt 2, § 3, § 4 ust.3 i 4, § 5 ust.2, § 6 w zakresie słów " udzielania oraz", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza na rzecz skarżącej od Gminy Nowy Sącz kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.G.prowadząca niepubliczne przedszkole i żłobek "M" w N. wniosła na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 30 grudnia 2011 r. nr XX/184/2011 w sprawie: wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Nowego Sącza (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 387). Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej zapisy: § 2 ust. 4 pkt 2, § 3, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie odpowiadającym zapisom uchwały określonym w wymienionych paragrafach – z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a dodatkowo w zakresie § 6 - art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan sprawy polegający na tym, że prowadzi na terenie miasta N. przedszkole i żłobek "M". W związku z podjęciem przez Radę Miasta Nowy Sącz zaskarżonej uchwały, z dniem jej wejścia w życie, stosownie do art. 60 ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 uzyskała prawo do otrzymania dotacji celowej na każde dziecko objęte opieką w żłobku. Stąd też wywodzi swoje uprawnienie do kwestionowania zapisów przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim naruszają jej interes prawny. Oceniła, że w wyniku niezgodnych z prawem rozwiązań przyjętych w przedmiotowej uchwale otrzymuje dotację nie na wszystkie, a jedynie na niektóre dzieci objęte opieką, a więc w wysokości niższej niż należna. Poza tym nałożone zostały na nią obowiązki prawne nie mające oparcia w przepisach. Wykazała zachowanie trybu zaskarżenia uchwały, odwołując się do pisma z 14 października 2014 r., w którym wezwała Radę Miasta Nowego Sącza do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta Nowego Sącza podjęła w dniu 21 października 2014 r. uchwałę, na podstawie której odmówiono skarżącej uwzględnienia zawartych w wezwaniu postulatów. Nawiązując do treści skarżonej uchwały, skarżąca wskazała, że określiła ona wysokość i zasady ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących na terenie miasta Nowy Sącz żłobki lub kluby dziecięce. Wskazano w niej, że udziela się dotacji na wniosek złożony przez podmiot prowadzący odpowiednio żłobek lub przedszkole najpóźniej do 15 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Rada Miasta Nowy Sącz określiła jednocześnie wzór takiego wniosku w załączniku nr 1 do uchwały. Cytując kwestionowane zapisy uchwały, skarżąca uzasadniła ich niezgodność z prawem. Wskazała, że z art. 60 cytowanej ustawy wynika, że dotacja celowa udzielana z budżetu gminy dla podmiotu prowadzącego żłobek powinna być przekazana na każde dziecko objęte opieką w placówce, według oczywistej liczby dzieci bez wprowadzania w tym względzie jakichkolwiek wyjątków (a więc bez różnicowania dzieci na zamieszkałe na terenie dotującej gminy oraz dzieci zamieszkałe poza jej terenem, jak to ma miejsce w § 4 ust. 3 uchwały) oraz bez wprowadzania dodatkowych warunków (w tym przypadku w postaci pobierania od rodziców oświadczeń co do woli zapisania dziecka do żłobka oraz załączania takich oświadczeń do wniosku o udzielenie dotacji - § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały, względnie od pozostawania rodziców w zatrudnieniu i nie przebywania na urlopie wychowawczym - § 4 ust. 4 uchwały). Zwróciła uwagę, że poprzez zapis § 2 ust. 4 pkt 2 przedmiotową uchwałą Rada Miasta Nowy Sącz w sposób pośredni i nieuprawniony, nie posiadając ku temu podstawy prawnej nałożyła na rodziców obowiązek składania oświadczeń o woli zapisania dziecka do żłobka. Podobnie zdaniem skarżącej sprzecznie z art. 60 cytowanej ustawy Rada Miasta Nowy Sącz dopuściła się przełamania ustawowej zasady dotowania wszystkich dzieci zapisem § 4 ust. 4 poprzez wprowadzenie zasady udzielania dotacji na dziecko pracujących rodziców, którzy w okresie udzielania dotacji nie korzystają z urlopu wychowawczego. Kolejnym naruszeniem zdaniem skarżącej było uzależnienie wypłaty dotacji od obowiązku złożenia wniosku o wypłatę miesięcznej transzy tej dotacji z załączoną listą obecności dzieci za poprzedni miesiąc podpisaną przez rodziców bądź opiekunów prawnych (§ 5 ust. 2 uchwały), w ten sposób zmieniając ustawową zasadę określoną art 60 ustawy. Wskazała dalej, że § 6 uchwały oddający część uregulowań umowie cywilnoprawnej również narusza art 60 ustawy. Dopuszczenie zawierania umów mających za przedmiot udzielanie dotacji dla żłobków na dzieci objęte ich opieką wykracza poza delegację określoną art. 60 ustawy i poza zakreślone tym przepisem granice stanowienia prawa. Skoro, jak zauważyła skarżąca, kwestie trybu zasad udzielania i rozliczania dotacji, o jakich mowa w art. 60 ustawy ustawodawca przekazał wyłącznej kompetencji radom gmin, brak jest podstaw do przyjęcia, by rada gminy mogła scedować takie kompetencji na inne podmioty. Zapis § 6 narusza również art. 250 ustawy o finansach publicznych, który to przepis dopuszcza zawieranie umów o udzielanie dotacji celowych w sytuacjach, w których odrębne przepisy nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji celowej. Zdaniem skarżącej z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przypadku udzielania dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek. Dla tego typu dotacji odrębnym przepisem w rozumieniu art. 250 ustawy o finansach publicznych jest akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 60 ustawy, którego przedmiotem jest właśnie określenie trybu i zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotu obejmującego opieką dzieci do lat trzech. Dodatkowo podniosła, że wprowadzenie zapisu § 4 ust. 3 powoduje wewnętrzną sprzeczność uchwały, bowiem z jej § 1 ust. 2 wynika, że dotacji udziela się na każde dziecko objęte w żłobku opieką, natomiast § 4 ust. 3 w sposób nieuprawniony jej zdaniem dokonuje zmiany ustawowej zasady udzielania dotacji na wszystkie dzieci. Zatem według skarżącej pierwszy z przepisów sugeruje zachowanie przez miasto Nowy Sącz ustawowych reguł, podczas gdy drugi z przepisów sugeruje, że dotacja będzie udzielana na niektóre tylko dzieci, uzależniając dotowanie od miejsca zamieszkania dziecka. Takie stanowienie prawa miejscowego zdaniem skarżącej narusza reguły prawidłowej legislacji. Wskazała, że akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób dla adresata zrozumiały jasny, wyczerpujący i uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto wyraziła opinię, że o ile prawdą jest, że w świetle obowiązujących przepisów prawa udzielanie z budżetu gminy dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki nie jest obowiązkowe, to jednak w sytuacji, gdy wolą rady gminy dotacja taka zostanie przyznana, to zasady jej ustalania i rozliczania muszą mieścić się w granicach prawa. Stanowisko, że skoro dotacja udzielana jest z budżetu Miasta Nowy Sącz, to Rada Miasta może zupełnie swobodnie określać zasady jej udzielania jest oparte jej zdaniem o rozumowanie pozaprawne i stanowi przykład zastosowania niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Oceniła jako błędne rozumowanie organu, że celem dotacji jest dofinansowanie dzieci uczęszczających do żłobka lub ich rodziców. Jak wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, beneficjentem dotacji jest niewątpliwie podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy, a dotacja otrzymywana jest na każde dziecko objęte opieką. Oznacza to zdaniem skarżącej, że dotacja winna być przekazywana bez wprowadzania żadnych wyjątków, w szczególności wyjątków opierających się na kryterium zamieszkania dziecka. Wywiodła też, że wprowadzenie przez ustawodawcę zasady, iż dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką powoduje, że rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzania żadnych innych - poza faktyczną liczbą dzieci warunków. Rada Miasta Nowy Sącz nie była więc jej zdaniem uprawniona do wprowadzenia ani kryterium frekwencyjnego, ani kryterium zatrudnienia rodziców, ani kryterium korzystania z urlopu wychowawczego. Jak wskazała, w świetle art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ustalanie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji należy do kompetencji rady gminy i nie może być cedowane na organ wykonawczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarżąca nie przeprowadziła wymaganej szerokiej analizy przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zwłaszcza w kontekście przepisów Konstytucji (art. 16 i art. 166 ust. 1). Wyjaśniono, że niewątpliwie dotacja służy zaspokojeniu potrzeb dziecka (ściślej: rodziców dziecka) w zakresie zapewnienia opieki nad nim. Z budżetu miasta finansowane może być wyłącznie realizowanie zadań własnych miasta, jako jednostki samorządowej. Zadania zlecone finansowane są poprzez budżet miasta ze środków Państwa. Wskazano przy tym, że zasada samodzielności gminy jest wartością chronioną konstytucyjnie, a wyraża się ona miedzy innymi tym, że środki budżetowe przeznaczane są na realizacje zadań własnych i zaspokojenie potrzeb mieszkańców, a nie zadań innych gmin i zaspokojenie potrzeb mieszkańców innych gmin. W zgodzie z tą zasadą winna być dokonywana wykładnia przepisów analizowanej ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP "Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową", zaś na mocy art. 166 ust. 1 Konstytucji RP "Zadania publiczne służące zaspokojeniu wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako zadania własne". Podobnie stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. Z analizy tych przepisów wynika, że gmina zaspokaja potrzeby członków wspólnoty samorządowej, a nie potrzeby członków innych wspólnot samorządowych. Możliwe jest zaspokojenie potrzeb członków innych wspólnot samorządowych, lecz w tym przypadku od gmin, których mieszkańców potrzeby gmina zaspokaja otrzymuje finansowanie służące zaspokajaniu tych potrzeb. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przedszkoli niepublicznych, w stosunku do których dotacja przysługuje na każdego ucznia, lecz jeżeli do przedszkola uczęszcza uczeń nie będący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń pokrywa koszty dotacji według ustalonych zasad (art.90 ust. 2b i 2c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). W przypadku przedszkoli niepublicznych dotacja ma charakter obligatoryjny, a zasady jej udzielania określone są w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. W ten sposób ustawodawca zapewnił zgodność norm prawnych dotyczących udzielania dotacji z budżetu gminy na przedszkola niepubliczne z normami ustalającymi zasadę, że gmina ponosi koszty dotyczące jej mieszkańców, a nie mieszkańców innych gmin. Zwrócono uwagę, że nieprzypadkowo ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie zawiera unormowań analogicznych do przywołanego wyżej art. 90 ust. 2b i 2c ustawy o systemie oświaty, mimo, że sama zasada udzielania dotacji jest w obu przypadkach analogiczna. Przyczyną tego braku analogicznego unormowania w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest fakt, iż dotacja ta ma charakter fakultatywny, a ustalenie zasad jej udzielania pozostawiono w całości dotującej gminie, a zatem ustawodawca uznał, że gmina określając zasady udzielania dotacji ureguluje również te kwestię, na przykład w taki sposób jak uczyniła to gmina Nowy Sącz w zaskarżonej uchwale ustalając, że dotacja przysługuje na dziecko będące jej mieszkańcem. Podniesiono, że brak jest jakiejkolwiek racji do pominięcia w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 uregulowania analogicznego jak we wskazanych wyżej przepisach ustawy o systemie oświaty, poza tą racją, iż ustawodawca pozostawił gminie udzielającej dotacji możliwość nieobjęcia nią dzieci (ściślej: rodziców) innych gmin. Dodano, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, by inne gminy objęły dotacjami dzieci ze swoich terenów, czy to na podstawie porozumienia z Miastem Nowy Sącz, czy też bezpośrednio udzielając prowadzącym żłobki dotacji na dzieci przebywające w żłobkach położonych w Nowym Sączu, a sprawujących opiekę nad dziećmi zamieszkałymi na ich obszarze. Podkreślono, iż w przypadku dotacji dla przedszkoli, dotacja ta jest udzielona prowadzącemu przedszkole na dziecko, zaś w przypadku żłobka analogicznie dotacja jest udzielana prowadzącemu żłobek na dziecko. Zarazem ustawodawca uznał, iż w tym pierwszym przypadku rzeczywistym beneficjentem dotacji jest dziecko uczęszczające do przedszkola, skoro nakazał gminie, której to dziecko jest mieszkańcem refundować dotację gminie, która wypłaciła dotację na to dziecko prowadzącemu przedszkole. Analogicznie należy uznać zdaniem organu, że rzeczywistym beneficjentem dotacji udzielonej na dziecko umieszczone w żłobku lub klubie dziecięcym jest to dziecko. Ponadto wskazano, że dodatkowego argumentu na rzecz dopuszczalności ograniczenia dotacji do dotowania na dziecko będące mieszkańcem Miasta Nowego Sącza dostarcza wnioskowanie a maiori ad minus. Wyjaśniono jednocześnie, że skoro dotacja udzielona jest fakultatywnie, to oznacza to, że gmina nie musi jej w ogóle udzielać, a skoro nie musi jej udzielać, to może jej udzielać nie na wszystkie dzieci, lecz tylko na dzieci będące jej mieszkańcami, zwłaszcza, że w ten sposób zapewnia spójność z zasadą finansowania ze swego budżetu zaspokojenia potrzeb własnych mieszkańców, a nie mieszkańców innych gmin. Zwrócono uwagę, że analiza kilku przykładowo wybranych wniosków o wypłatę transzy dotacji celowej, złożonych przez wnoszącą przedmiotową skargę prowadzi do wniosku, że do prowadzonego przez nią żłobka w większości przyjęte były dzieci spoza Miasta Nowy Sącz. I tak: w roku 2014 spośród przyjętych w kwietniu do żłobka prowadzonego przez skarżącą 21 dzieci jedynie 5 jest mieszkańcami Nowego Sącza, w maju na 19 dzieci- 5 mieszka w Nowym Sączu, w czerwcu na 21 dzieci - 6 mieszka w nowym Sączu, w lipcu na 23 dzieci- 8 mieszka w Nowym Sączu, w sierpniu na 25 dzieci- 14 mieszka w nowym Sączu, we wrześniu na 29 dzieci- 14 mieszka w Nowym Sączu, w październiku na 28 dzieci- 14 mieszka w Nowym Sączu, w listopadzie na 26 dzieci-13 mieszka w Nowym Sączu. Zdaniem organu, gdyby uznać zarzut skarżącej za uzasadniony należałoby przyjąć, że Miasto Nowy Sącz ma obowiązek udzielania dotacji na dzieci w większości nie będące mieszkańcami Nowego Sącza, a z tego obowiązku dofinansowania zwolnione byłoby jedynie wtedy, gdyby zaniechało w ogóle udzielania dotacji, a zatem gdyby zaniechało także udzielania dotacji na dzieci będące mieszkańcami Miasta Nowego Sącza. Jak organ zwrócił uwagę, nie taka intencja legła u podstaw analizowanego unormowania. Również ocenił organ, że w ramach tej swobody mieści się kształtowanie zaskarżonych postanowień § 2 ust. 4 pkt 2, § 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 oraz załącznika do uchwały. Rada Miasta była w pełni uprawniona, a nawet zobowiązana do takiego określenia wymogów, które ciążą na podmiocie otrzymującym dotację, aby w ten sposób móc sprawdzić czy dotacja jest udzielana i wykorzystywana na dzieci rzeczywiście objęte opieką, a nie tylko zapisane do żłobka. Temu celowi służą postanowienia § 2 ust. 4 pkt 2, § 5 ust. 2 uchwały. Również w ramach swobody kształtowania treści zasad udzielania dotacji zawarto postanowienia § 4 ust. 4 mające na celu wsparcie rodziców pracujących, gdyż zasadnym było, aby w sytuacji braku miejsc w żłobkach, co miało miejsce w 2011 r., osoby niepracujące nie zabierały miejsc dzieciom osób pracujących. Treść § 6 jest realizacją obowiązku wynikającego z art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, który to przepis nakłada na udzielającego dotacji celowej obowiązek zawarcia zmowy o udzielenie tej dotacji. Załącznik do tej uchwały odzwierciedla wymogi, które winien spełnić ubiegający się o dotację, w związku z postanowieniami uchwały. Reasumując stwierdzono, że żadne z zaskarżonych postanowień przedmiotowej uchwały nie zarusza prawa. Dopatrywanie się przez skarżącą naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale jest wynikiem poprzestania przez skarżącą na wykładni gramatycznej przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i zaniechaniu dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej, podczas gdy od dawna w orzecznictwie sądów i w poglądach doktryny kształtowany jest pogląd, że wykładnia gramatyczna jest niewystarczająca, gdy prowadzi do nie dających się zaakceptować wyników, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku należy sięgać do innych metod wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 30 grudnia 2011 r. nr XX/184/2011 w sprawie: wysokości i zasad ustalenia dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Nowego Sącza w zakresie § 2 ust. 4 pkt 2, § 3, § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 2 i § 6 w zw. z załącznikiem nr 1. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie podkreślono nadto, że jeżeli zaskarżona w trybie ustawy samorządowej została tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą, tj. "w sprawie: wysokości i zasad ustalenia dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Nowego Sącza" uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowi ona nadto prawo miejscowe, albowiem zawiera postanowienia, którym można przypisać walor normatywny (przyznaje konkretne uprawnienia podmiotom ubiegającym się o dotację), generalny (skierowana jest do wszystkich podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce oraz zatrudniających dziennych opiekunów) oraz abstrakcyjny (znajdzie ona zastosowanie w każdym przypadku przyznawania dotacji celowej), dlatego nie ma przeszkód dla stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy jej pismo doręczone organowi w dniu 14 października 2014 r. Natomiast badając terminowość wniesienia skargi w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS 2/07) Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Z uwagi na regulację powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu lub uprawnienia oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, ale że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 101 w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta w Nowym Sączu, bowiem jako podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole i żłobek w Nowym Sączu i korzystający z dotacji celowych posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 z późn. zm.) podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Wobec powyższego w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1871/12, wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13 i z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1460/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 - dostępne na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co do zasady rację ma organ stwierdzając, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ma charakter fakultatywny, jednak – wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę - jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie takiej dotacji, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci, jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (np. do dzieci korzystających z opieki przez określoną liczbę dni w miesiącu - § 3 zaskarżonej uchwały odwołujący się do pojęcia "dziecka faktycznie uczęszczającego do żłobka lub klubu dziecięcego", dzieci zamieszkałych na terenie Miasta Nowego Sącza - § 4 pkt 4, czy dzieci pracujących rodziców lub opiekunów prawnych, nie korzystających z urlopów wychowawczych - § 4 pkt 5 spornej uchwały), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, albo uzależnianie dotacji od tego, czy jest to dziecko opiekunów pracujących, czy też nie - jest całkowicie nieuprawnione. W istocie bowiem takie wprowadzanie dodatkowych, nie przewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej. Wskazać dodatkowo należy, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż jej celem było zachęcenie i ułatwienie aktywności niepracujących rodziców - którzy w wyniku oddania dziecka pod opiekę, mogliby podjąć pracę zawodową - a nie tylko pomoc rodzicom już zatrudnionym. Dlatego rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta Nowego Sącza w zakresie udzielenia dotacji wyłącznie na dzieci rodziców (opiekunów) pracujących jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale z samą ideą ustawy, skoro korzystać z pomocy mogliby jedynie rodzice, którzy już posiadają zatrudnienie i nie korzystają z urlopu wychowawczego. Z kolei zaakceptowanie uregulowań przewidzianych w zaskarżonej uchwale w jej § 3 polegających w istocie na przyjęciu rozwiązania, że dotacja będzie przyznawana na dzieci, które w danym miesiącu korzystały z opieki placówki przez minimum 60% przypadających w danym miesiącu dni roboczych, faktycznie doprowadzi do pozbawienia dotacji na dziecko podmioty prowadzące żłobki i kluby dziecięce za cały miesiąc, a więc także za dni, w których dane dziecko było faktycznie objęte opieką, ale nie przez wymaganą uchwałą ilość dni. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem prawa, z którego przecież wynika, że podmioty określone w ustawie mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym (niezależnie od ilości dni i godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka). Stąd nieuprawnione jest również żądanie zawarte w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały przedkładania listy obecności dzieci podpisanej przez rodziców i opiekunów i uzależnianie od powyższego wypłaty dotacji za kolejny miesiąc. Dotacja przysługuje bowiem na każde dziecko przyjęte do żłobka lub klubu dziecięcego zgodnie z ich statutami albo powierzone dziennemu opiekunowi. Nie chodzi tu więc o dzieci faktycznie przebywające w określonym wymiarze godzin pod opieką tych podmiotów w okresie, za który przysługuje dotacja, ale dzieci zapisane do danej formy opieki przewidzianej w komentowanym przepisie. Wspomniane rozwiązania uzależniające udzielenie dotacji od spełnienia kryterium podmiotowego ustalonego przez Radę Miasta Nowy Sącz, narusza nadto konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Rację ma również skarżąca kwestionując poprawność i zgodność z prawem zapisu w § 2 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miasta Nowy Sącz wprowadziła wymóg załączenia do wniosku oświadczenia rodziców z deklaracją zapisania dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego. Dotacja przysługuje podmiotowi prowadzącemu żłobek lub klub dziecięcy na każde dziecko objęte opieką bez możliwości wprowadzenia dodatkowych warunków, w tym obowiązku składania przez rodziców dzieci oświadczeń woli zapisania dziecka do danego rodzaju placówki. Skoro we wniosku podmiotu prowadzącego jest konieczność podania planowanej liczby dzieci, które mają być w danym okresie objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego, to na tej podstawie gmina jest w stanie zabezpieczyć stosowne środki w budżecie, nie ma więc konieczności dodatkowego zbierania oświadczeń opiekunów dzieci. Nie są natomiast do końca zasadne zarzuty skargi odnoszące się do § 6 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że szczegółowy zakres praw i obowiązków podmiotów dotowanych i Miasta Nowy Sącz w zakresie udzielania i rozliczania dotacji będzie określać umowa zawarta na dany rok budżetowy pomiędzy ww. stronami. W dacie podejmowania uchwały z treści art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynikało, że rada gminy w drodze uchwały władna była określić jedynie wysokość i zasady ustalania dotacji celowej. Brak było natomiast przepisu, który upoważniałby radę do określania zasad rozliczania tej dotacji. Dlatego też w tym zakresie zastosowanie musiał mieć art. 250 cyt. ustawy o finansach publicznych. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiera umowę, która określa w szczególności wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej wówczas, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji. Skoro więc kwestie rozliczenia dotacji nie zostały poddane kompetencjom rady gminy do uregulowania w formie uchwały, to istniały podstawy do zawarcia w jej treści § 6, z tym tylko, że nie było podstaw do regulowania w drodze umowy kwestii dotyczących udzielania dotacji (te zastrzeżono do kompetencji rady gminy w formie uchwały). W piśmiennictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Dlatego odwoływanie się w tej materii do uregulowań dotyczących systemu i procedury rozliczeń pomiędzy samorządami, w przypadku uczęszczania do placówki przedszkolnej dziecka spoza gminy, a wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest całkowicie nieuprawnione. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest ustawą kompletną i nie odsyła w zakresie nią nie uregulowanym do innych ustaw w tym do wspomnianej ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego należy podkreślić, że brak jest podstaw do zastosowania na zasadzie analogii przepisów tej ustawy, a także domniemania, jak chciała tego gmina, że ustawodawca dał sygnał do finansowania jedynie własnych mieszkańców. Odnosząc się natomiast do argumentu organu o naruszeniu samodzielności gminy przez narzucanie obowiązku finansowania zadań innego samorządu ze środków własnego budżetu, należy uznać go za niezasadny. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1871/12: "Samodzielność tę należy jedynie upatrywać w zapewnieniu jednostce samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, pozostawieniu swobody kształtowania wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Samodzielność finansowa ujmowana jest też jako wyrażone w ustawie uprawnienie do posiadania wystarczających środków do realizacji zadań, w tym także jako zobowiązania państwa do wyposażania samorządów w wystarczające środki do realizacji zadań. Niewątpliwie wśród tych środków dominują dochody własne. Przepisy Konstytucji (...) zapewniają jednostkom tym udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Poza dochodami własnymi gminy otrzymują subwencje, dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, że za pomocą państwa instrumentami finansowymi zapewnia się zgodność działania jednostki samorządu terytorialnego z priorytetami ogólnonarodowymi, z interesem państwa i jego polityką". Mając powyższe na względzie należało na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stwierdzić nieważność uchwały w zakresie jej § 2 ust. 4 pkt 2, § 3, § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 2 i § 6 w zakresie słów "udzielania oraz" z uwagi na przekroczenie przez Radę Miasta Nowy Sącz upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dodatkowo uregulowania zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 557 zł, na którą złożyła się kwota 300 zł tytułem zwrotu wpisu, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.