I SA/Kr 262/15

|Sygn. akt I SA/Kr 262/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Grażyna Firek, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 3 października 2012 r. nr XXX.180.2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Krynicy-Zdroju -stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały zatytułowany "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie zawartego w rubryce D poz. 8 i 9 obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail oraz w zakresie zawartego w rubryce K oświadczenia o treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego- kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3- oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"- Uchwałą nr XXX.180.2012 z dnia 3 października 2012 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Krynicy Zdroju określiła wzór deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wzorze tym, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały, w rubryce "K" nałożono na podatników obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego, zaś w rubryce "D" podania danych w postaci: numeru telefonu i adresu e-mail. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Muszynie we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na właścicieli nieruchomości opisanych wyżej obowiązków. W ocenie Prokuratora wymienione przepisy - podane jako podstawa prawna podjętej uchwały - nie dają organowi uprawnienia do nałożenia na obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego, a zatem przytoczone sformułowania załączników wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego, na jakim opierać mogła się Rada - a uchwała w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. To samo dotyczyć ma żądania podania przez właścicieli w deklaracji danych, które nie są konieczne do realizacji przez gminę zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Sformułowanie takiego obowiązku stanowi zaś naruszenie przepisu art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze pozostawia do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie Krynicy Zdroju. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały nr XXX.180.2012 z dnia 3 października 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wskazano m. in. art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Krynicy Zdroju w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego, nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu zapisu w uchwale, nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Również wymagane badaną uchwałą podanie danych w postaci: numeru telefonu i adresu e-mail wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.