I SA/Kr 360/14

|Sygn. akt I SA/Kr 360/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: st. referent Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r., sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego OPGK R. S.A. w R., na czynność Starosty B., z dnia 25 listopada 2013 r. Nr [...], w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. orzeka, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Starosty B. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 3.444 ( trzy tysiące czterysta czterdzieści cztery złote ). W dniu 22 marca 2013r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. wpłynęło pochodzące od Przedsiębiorstwa O. S.A. zgłoszenie pracy geodezyjnej polegającej na modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz aktualizacji mapy zasadniczej. W dniu 25 listopada 2013r. Starosta B. wystawił na Spółkę rachunek nr [...] wkładając na nią w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333) obowiązek zapłaty kwoty 34201,35 zł, na którą złożyły się wyszczególnione pozycje dotyczące aktualizacji mapy w skali 1:2000 i w skalach mniejszych oraz modernizacji ewidencji budynków. W piśmie z dnia 9 grudnia 2013r. Spółka skierowała do organu pismo, w którym zakwestionowała sposób naliczenia opłaty oraz zażądała zastosowania współczynnika określonego w punkcie 2 tabela II ppkt 5 oraz punkcie 3 tabela III ppkt 1. Spółka przypomniała, że Starostwo prowadzi obecni ewidencję tylko w formie analogowej. Wykonawcy zostało wprawdzie udostępnione opracowanie LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) w wersji numerycznej, jednakże ze względów na jego jakość jego wykorzystanie ograniczało się do celów czysto poglądowych. W odpowiedzi na pismo strony organ wyjaśnił, że opłata została naliczona zgodnie z przywołanym rozporządzeniem odpowiednio: - dla aktualizacji mapy zasadniczej wg załącznika nr 1 tabela II lp. 2, oraz - dla modernizacji ewidencji gruntów i budynków według załącznika nr 1 tabela II lp. 2. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik Spółki zarzucił organowi naruszenie: - art. 60 pkt 7 i 8, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm., powoływanej dalej jako "u.f.p."), poprzez nieuprawnione ustalenie opłaty za czynności geodezyjno-kartograficzne, bez zachowania wymaganej na podstawie wymienionych przepisów formy decyzji administracyjnej, - art. 6 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) poprzez naruszenie zasady praworządności oraz ustalenie opłaty w formie i wysokości niezgodnej z przepisami prawa, - art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.g.k.") poprzez obciążenie skarżącego opłatą za czynności geodezyjno-kartograficzne nieprzewidziane w w/w przepisie oraz niezastosowanie zasady nieodpłatności udostępniania danych i informacji w związku z realizacją zadań publicznych, - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3c u.p.g.k. poprzez jego niezastosowanie, - art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r., nr 64, poz. 565 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3c u.p.g.k. poprzez jego niezastosowanie, - § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 tabela II Ip. 6 i tabela III Ip. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości ustalonej skarżącemu opłaty przy zastosowaniu niewłaściwych stawek. W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów zażądano stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na obciążeniu skarżącego opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne. Na wstępie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił , że wystawienie skarżącemu rachunku musi być zatem traktowane jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze z zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Przechodząc do argumentacji uzasadniającej zasadność skargi skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że obciążająca go opłata geodezyjna nie została określona w prawidłowej, wymaganej prawem formie. Skoro bowiem opłaty geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. starostę należy zakwalifikować jako organ pierwszej instancji, który w odniesieniu do omawianych należności rozstrzyga na podstawie decyzji. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy organami odwoławczymi od takich decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze. Interpretację taką przyjmuje za słuszną również orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszej kolejności przypomniano, że zgodnie z art. 40 ust. 3c u.p.g.k. odpłatne są tylko i wyłącznie czynności związane z udostępnieniem danych i informacji z zasobu jak również wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Z wyjaśnień organu wynika natomiast, że naliczone przezeń opłaty nie są związane z udostępnieniem skarżącemu materiałów źródłowych, ale min. z wykonywaniem przez Spółkę - w ramach zleconej umownie modernizacji- pomiarów bezpośrednich budynków i granic. Brak jest natomiast przepisów, które za takie czynności w ogóle przewidywałyby możliwość pobierania opłat geodezyjnych. Gdyby nawet przyjąć, iż opłaty zostały naliczone za udostępnienie skarżącemu materiałów i danych zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to uzasadnionym w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie wyjątków o których mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g.k. W ramach umowy skarżący realizował bowiem zadania publiczne, tj. nałożone na Starostwo ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązki modernizacji gruntów i budynków, w związku z czym samo udostępnienie skarżącemu materiałów i danych winno się odbywać w sposób nieodpłatny, co bezpośrednio wynika z treści art. 14 ust. l i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, czyli przepisów, które zgodnie z art. 40 ust. 3c u.p.g.k. wyłączają odpłatność dokonywania czynności, o których mowa w tych przepisach. W kontekście nieprawidłowej, zdaniem skarżącego, wysokości opłat geodezyjnych naliczonych przez organ należy jednocześnie wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. K 30/12, w którym Trybunał orzekł, iż art. 40 ust 5 pkt 1 lit. b u.p.g.k. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Wskazany przepis prawa geodezyjnego i kartograficznego, zawierający delegację Ministra do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, został uznany za niezgodny z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy w regulacji stosunku daninowego oraz konstytucyjnymi wymogami szczegółowości treści upoważnienia do wydania aktu podustawowego. Sformułowany w zaskarżonym przepisie nakaz uwzględnienia przez właściwego ministra "potrzeb różnych podmiotów" nie stanowił precyzyjnego kryterium określenia wysokości opłaty oraz metody jej obliczania lub waloryzacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przypomniano, że umowa o wykonanie kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz mapy zasadniczej na terenie Gminy D. zlecona skarżącej Spółce przez Starostę B. ma charakter cywilnoprawny. Przedsiębiorca wykonujący taką umowę nie jest uprawniony do zwolnienia z opłat geodezyjne-kartograficznych. W przypadku, o którym mowa w art. 15 ustawy o informatyzacji chodzi zaś o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego , a nie o umowy prawa cywilnego dotyczące wykonywania działań, do których organy administracji mogą zatrudniać inne podmioty. Wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne. Organ podkreślił również, że kwestionowany rachunek nie dotyczy opłat za udostępnienia danych z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, lecz opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Starosty B. polegająca na obciążeniu strony skarżącej – Przedsiębiorstwa O. S.A. opłatą za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, czynność ta może być poddana kontroli sądu administracyjnego, a to stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po dokonaniu kontroli w zakreślonych wyżej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi dotyczą czynności polegających na żądaniu od skarżącej opłat w wysokości 34.201,35zł za czynności geodezyjne i kartograficzne opisane jako aktualizacja mapy w skali 1:2000 i w skalach mniejszych oraz modernizacja ewidencji budynków. W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.g.k."), zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489). W myśl tego przepisu udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W ocenie Sądu, skarżąca Spółka zasadnie podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, polegającego na niedochowaniu przy nałożeniu spornej opłaty formy decyzji administracyjnej. Do dnia do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu analogiczne jak w niniejszej sprawie czynności organów uznawane były za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10). W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. powoływana dalej jako "u.f.p."), której przepisy mają wpływ na kwestię formy, w jakiej następuje ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. Do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 u.f.p.). Takimi dochodami (należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c u.p.g.k., są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi. Mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat. Za takim wnioskiem przemawia treść powołanego wyżej art. 40 ust. 3c u.p.g.k. Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 232/2011, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 661/12). Tożsamy pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny, który - rozpatrując skargę dotyczącą niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP – stwierdził, że opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, opłaty za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji (wyrok z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11. W przedmiotowej sprawie w dniu 25 listopada 2013r. Starosta B. wystawił na Spółkę rachunek nr [...] na kwotę 34201,35 zł za czynności geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu wystawiony rachunek spełnia warunki do potraktowania go jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast, jak wywiedziono powyżej, Starosta B., orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r., powinien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącej materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych. Uznać zresztą należy, iż organ którego czynność zaskarżono, dokonał reasumpcji swego stanowiska w sprawie bowiem decyzją z dnia 8 kwietnia 2014r. nr [...] wydał w przedmiotowej kwestii decyzje ustalającą stronie skarżącej wysokość opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w wysokości identycznej jak we wcześniejszym rachunku. Decyzja została przedłożona na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność wcześniejszej czynności Starosty B. z dnia 25 listopada 2013r. nr [...] uznając, że w okolicznościach sprawy analiza i ocena zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ocena prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu byłaby przedwczesna. Zostanie ona dokonana w postepowaniu w którym organ we właściwej formie (decyzji) rozstrzygnął sporną miedzy nim a stroną skarżącą kwestię. Jednocześnie z mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) oraz opłatę od pełnomocnictwa.