I SA/Kr 425/11

Sygnatura akt I SA/Kr 425/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 26 września 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Izby Wytrzeźwień w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 5 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania Prezydentowi Miasta T. zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową tytułów wykonawczych skargę oddala Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2010r. [...]Naczelnik Urzędu Skarbowego działając na podstawie art.19 §2 i art.22 §2 oraz art.18 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.e.a." w zw. z art.65 §1 i 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 ze zm.) przekazał Prezydentowi Miasta zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową tytuły wykonawcze wystawione przez Izbę Wytrzeźwień w T. o numerach szczegółowo wymienionych w tymże postanowieniu. W uzasadnieniu po zacytowaniu znajdujących zastosowanie, jego zdaniem, w sprawie przepisów ( w tym uchwały Nr XXXIV/462/2009 Rady Miejskiej w T. z dnia 19 marca 2009r. w sprawie ustalenia statutu Izby Wytrzeźwień w T.), organ wskazał, że opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są przez dyrektorów izb wytrzeźwień (kierowników placówek). Izba Wytrzeźwień w T. jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta T., zakładem budżetowym. Opłata za pobyt w Izbie Wytrzeźwień pobierana jest w wysokości określonej przez Radę Miejską w T. W konsekwencji, zdaniem organu, skoro właściwym do ustalania opłat za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w T., był organ wykonawczy gminy o statusie miasta, zasadnym było zastosowanie w sprawie art.19 §2 u.p.e.a. stanowiącego, że właściwy organ gminy o statusie miasta, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W wniesionym zażaleniu na powyższe postanowienie Izba Wytrzeźwień w T. podniosła, że Prezydent Miasta byłby właściwym organem egzekucyjnym gdyby należności za pobyt w izbie wytrzeźwień ustalał ten organ. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, właściwe w sprawie przepisy (ustawa z dnia 26 października 1982 r. – o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 70 poz. 473 ze zm. oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego – Dz. U. Nr 20 poz. 192) nie przewidywały legitymacji dla prezydenta miasta do ustalania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień. Dodatkowo, strona skarżąca zarzuciła, że naczelnik urzędu skarbowego nie był uprawniony do badania swojej właściwości, a po stwierdzeniu przeszkód w dalszym prowadzeniu postępowania, jako organ egzekucyjny powinien ewentualnie rozważyć przesłanki zwrotu tytułów z art.29 §2 u.p.e.a., przy czym zgodnie z doktryną, przekazanie tytułów wykonawczych powinno być powiązane z umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując powyższe zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 5 stycznia 2011r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu, odnosząc się do głównego z zarzutów, organ stwierdził, że Izba Wytrzeźwień w T. nie działa w imieniu własnym, ale swoje zadania wykonuje z upoważnienia Prezydenta Miasta. Jej dochody są dochodami własnymi gminy – co powoduje, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z ww. art.19 §2 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów, organ drugiej instancji wskazał, że zawsze organ egzekucyjny powinien zbadać swoją właściwość przed nadaniem tytułom klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, co jednak nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W wniesionej skardze Izba Wytrzeźwień w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wniosła również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu ponownie strona skarżąca podniosła, że ani ustawa o trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. nie wskazywały organu uprawnionego do ustalania wysokości opłat za pobyt w izbach wytrzeźwień, stąd argumentacja organów o zastosowaniu w sprawie art.19 §2 u.p.e.a. była bezzasadna. W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł sprzeciwu co do trybu uproszczonego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu była właściwość organów egzekucyjnych w sprawach opłat za pobyt pobieranych przez izby wytrzeźwień zlokalizowane w gminach o statusie miasta. Zdaniem skarbowych organów egzekucyjnych, w sprawie należało zastosować art.19 §2 u.p.e.a. stanowiący, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Organy, kierując się szerokim rozumieniem organów gminy, przyjęły, że skoro opłaty pobiera jednostka gminna (zakład lub jednostka budżetowa) w imieniu gminy miejskiej, a pobierane opłaty są dochodami własnymi tejże gminy – to w sprawie właściwym organem egzekucyjnym powinien być organ gminny ustalony zgodnie z art.1a pkt 14 u.p.e.a. – w tym przypadku Prezydent Miasta. Z kolei, zdaniem strony skarżącej, żaden przepis prawa nie określał organu właściwego do ustalania lub określania i pobierania tego typu opłat, zasadnym była właściwość ogólna organów egzekucyjnych w administracji – w tym przypadku Naczelnika Urzędu Skarbowego. Poza sporem było oczywiście, że T. jest gminą o statusie miasta wymienioną w odrębnych przepisach. Powyższe oznaczało również, że organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest prezydent miasta. W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu, organ prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie ww. art.19 §2 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie faktycznym podmiotem ustalającym stawki opłat była Rada Miejska w T. zgodnie z §7 uchwały Nr XXXIV/462/2009 Rady Miejskiej w T. z dnia 19 marca 2009r. w sprawie ustalenia statutu Izby Wytrzeźwień w T. ( Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 196 poz.1419). Przyznać też należy, że rada gminy jest odrębnym organem gminy od prezydenta miasta, co wynika wprost z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W obu jednak przypadkach były to tożsame rodzajowo organy tj. organy gminy. Powyższe nie zmienia faktu, że praktycznie to kierujący izbą wytrzeźwień obliczał i pobierał opłaty, a to na zasadzie §17 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r., który to przepis stanowi, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Zdaniem Sądu, interpretując ww. art.19 §2 u.p.e.a. należało się kierować celem całego art.19 u.p.e.a. zmierzającego ( zwłaszcza po noweli wprowadzonej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 125 poz.1368 - zmieniającej ustawę z dniem 30 listopada 2001 r.) do dekoncentracji organów egzekucyjnych i umożliwienia dotychczasowym wierzycielom (czyli uprawnionym do ustalania lub określania i pobierania należnych im opłat) efektywnego postępowania w celu odzyskania, we własnym zakresie, swoich wierzytelności tj. samodzielnego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku, zresztą organów gmin, nie była to nowość, ponieważ art.19 u.p.e.a w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 listopada 2001r. stanowił, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią (art.19 pkt 2 ówczesnego brzmienia u.p.e.a.). Dodać należy, że na tej zasadzie organem egzekucyjnym (w przypadku egzekwowania należności dotyczących podatku od nieruchomości wynikających z deklaracji podatkowych opartych na treści uchwał rad gmin określających stawki podatkowe) jest prezydent (burmistrz) miasta – a więc organ tej samej gminy, której organ określił jedynie stawki podatkowe. W przypadku deklarowanych należności z tytułu podatków lokalnych podatek jest bowiem określany (deklarowany) przez podatnika. Teoretycznie więc nie byłoby również tożsamości podmiotów uprawnionych do określania podatku i jego pobierania. Niezależnie od powyższego, zastrzec należy, że oczywiście rada gminy jedynie określa stawki przedmiotowych podatków, nie zaś indywidualnie rozstrzyga o konkretnym wymiarze podatku w stosunku do poszczególnych podatników. Organem podatkowym zgodnie z art.1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 95 poz. 613 ze zm.) właściwym dla ustalenia (określenia w przypadku podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji) wysokości zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku od nieruchomości jest m.in. prezydent miasta, a organem nadrzędnym samorządowe kolegium odwoławcze. Odnosząc się natomiast do argumentów strony skarżącej opartych na treści ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. to uznać należy, że żaden z powołanych aktów nie wskazuje innego niż organy gminy, organu uprawnionego do określania i poboru opłat za pobyt w izbach wytrzeźwień. Powołany przez stronę skarżącą art. 39 ustawy przeciwalkoholowej stanowi wręcz, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień, co w praktyce oddaje w kompetencje tych organów ustalanie i pobieranie należnych opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Powoływany natomiast § 29 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. stanowi, że maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł. Przepis ten nie określa stawki za pobyt w izbie wytrzeźwień, ale ustala jedynie jej maksymalną wysokość (analogicznie Minister Finansów ogłasza maksymalne stawki kwotowe podatku od nieruchomości). W konsekwencji więc można przyjąć, że ustalana przez radę miejską stawka należnych opłat jest realizacją ogólnego przepisu kompetencyjnego z art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W doktrynie zauważa się, że przepis mówi o organach jednostek samorządu terytorialnego bez określenia ich szczebla jako organach właściwych do zakładania izb wytrzeźwień w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców. Wydaje się, że zadania te winny wykonywać nadal organy tych miast, tj. rady miast i ich zarządy (por. G. Zalas komentarz do art.39 [w] I. Skrzydło - Niżnik, G. Zalas "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo", Zakamycze 2002, Lex nr 72391). Zdaniem Sądu, " prowadzenie" w trybie art. 39 ustawy przeciwalkoholowej izby wytrzeźwień może także polegać na ustalaniu przez radę gminy w trybie art.18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stawek za pobyt w izbie wytrzeźwień, choćby ich obliczanie i pobór należało już do kierujących tymi jednostkami. Z utrwalonego bowiem orzecznictwa w tym zakresie (jak i oczywiście ww. przepisów) wynika, że opłaty te faktycznie obliczane są ( w granicach zastrzeżonych przez ww. przepisy) i pobierane przez kierującymi izbami wytrzeźwień. Sądy administracyjne wskazują, że uprawnienia jednostki budżetowej gminy do pobierania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień są pochodne od uprawnień prezydenta miasta. Jednostka ta nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat. WSA w Szczecinie zauważył w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r. I SA/Sz 909/10, że powyższe oznacza, iż prezydent miasta występuje w podwójnej roli wierzyciela i organu egzekucyjnego dla należności pieniężnych. Nie zmienia tego fakt, że wysokość przedmiotowej opłaty ustala Rada Miasta. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy gminy, czuwa nad wykonanie uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych prawem, stąd jego kompetencja do występowania w roli wierzyciela nie jest ograniczona do spraw, w których Rada Miasta powierzyła mu swoje uprawnienia uchwałodawcze. Dodatkowo można wskazać, że egzekucja przedmiotowych opłat jest analogiczna jak w przypadku egzekucji opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, których wysokość ustala również rada miasta, a nie przez organ wykonawczy-prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II FSK 10986/09). Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 marca 2011r. I SA/Kr 1159/10 wyraził pogląd o właściwości rzeczowej gminnych organów egzekucyjnych w sprawach dotyczących opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd powyższe poglądy akceptuje i uznaje za swoje. Reasumując, zdaniem Sądu, w sprawach opłat za pobyt w izbach wytrzeźwień prowadzonych w gminach o statusie miast, właściwymi organami egzekucyjnymi są organy egzekucyjne tych miast na zasadzie art.19§2 u.p.e.a. Organy egzekucyjne z urzędu badając swoją właściwość, w przypadku otrzymania tytułu wykonawczego i stwierdzenia swojej niewłaściwości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, przekazują tytuł wykonawczy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 18 u.p.e.a. ( por ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2011 r. I SA/Kr 1159/10 oraz powołany tamże wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. II FSK 2107/08). W takiej sytuacji nie może zostać umorzone postępowanie egzekucyjne ponieważ na tym etapie nie zostało jeszcze wszczęte. Naczelnik Urzędu Skarbowego może umorzyć postępowanie tylko w sytuacji gdy stwierdził swoją niewłaściwość po wszczęciu postępowania egzekucyjnego tj. gdy doszło do zdarzeń, o których mowa w art.26 §5 u.p.e.a. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) . Przepisy te stanowią, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151), a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.