I SA/Kr 44/16

|Sygn. akt I SA/Kr 44/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/168/2012 w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Sułoszowa w części dotyczącej: - punktu II.5 poz. 27 i 28 oraz punktu II.6 poz. 38 i 39 Załącznika nr 1 w zakresie obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu e-mail, - punktu VII poz. 61 Załącznika nr 1 w zakresie stwierdzenia: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 1 kodeksu karnego – przewidującego karę pozbawienia wolności do lat 3 za składanie fałszywych zeznań i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w wyżej opisanej części – Prokurator Rejonowy Kraków Śródmieście Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa z dnia 28 grudnia 2012r. nr XXII/168/2012 w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Sułoszowa w części dotyczącej Załącznika nr 1 w zakresie obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu e-mail zawartego w punkcie oraz w zakresie oświadczenia, że składający deklarację jest świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Strona skarżąca podniosła, że w/w przepisy wskazane jako podstawa prawna uchwały nie stanowiły podstawy do zawarcia w treści załącznika obowiązku podawania adresu poczty e-mail, numeru telefonu oraz obowiązku złożenia oświadczenia o odpowiedzialności karnej. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące.. Powoduje to, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Normy zawarte w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają podstaw do wprowadzenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wyżej wskazanych obowiązków. Ponadto żaden z przepisów rangi ustawowej nie daje upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania zapisów nakładających obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sułoszowa wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Gminy, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.). Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Gminy Spytkowice przyjęła ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015, poz. 1515) oraz art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały; dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). W związku z powyższym należy stwierdzić, że cechy takiej nie posiada oświadczenie o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 1 kodeksu karnego – przewidującego karę pozbawienia wolności do lat 3 za składanie fałszywych zeznań", zamieszczone w załączniku do kwestionowanej uchwały w punkcie VII poz. 61. Ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale, ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia bowiem rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd zwraca uwagę na to, iż w myśl art. 233 § 1 k.k. karze podlega ten, kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Natomiast zgodnie z art. 233 § 6 k.k. sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ww. ustaw nie przewidują takiej możliwości w rozpatrywanej sprawie. Nawet, gdyby przyjąć wbrew art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 k.k. należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 k.k. Sąd przypomina, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie naruszenie to ma charakter tym cięższy, że wymuszając złożenie przez podatnika przedmiotowego oświadczenia w deklaracji podatkowej, Rada Gminy Sułoszowa uzurpowała sobie kompetencję do określenia podstaw odpowiedzialności karnej, która z mocy art. 42 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy do sfery wyłączności ustawy i nie tylko nie jest, ale i nie może być przekazana do realizacji w innych aktach normatywnych. Ponadto w załączniku do uchwały zobowiązano autora składanych deklaracji do podania numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej. Wypada wobec tego stwierdzić, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. (ustalonym przez 1 pkt 16 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 87) dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r., tj. już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Niezasadnym był przy tym wniosek organu o oddalenie skargi, jako bezzasadnej z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Uwzględniając bowiem, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały eliminuje jej normy z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym czy zbędnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; LEX nr 1415192). Nie sposób bowiem wykluczyć, że kwestionowany zapis doprowadził do naruszenia praw adresata tej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.