I SA/Kr 503/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Gminy Klucze z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXXIV/177/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonej na terenie Gminy Klucze stwierdza nieważność załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem "F" w zakresie oświadczenia co do świadomości osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Prokurator Rejonowy w Olkuszu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Klucze nr XXXIV/177/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonej na terenie Gminy Klucze. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1399 ze zm.), poprzez nałożenie na składającego deklarację, obowiązku złożenia w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym" oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Prokurator podniósł, że wymóg złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi podniósł, że w cytowanym powyżej oświadczeniu mowa jest o odpowiedzialności przewidzianej w kodeksie karnym za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Formułując oświadczenie o takiej treści oczywistym jest, iż uchwałodawca miał na myśli odpowiedzialność karną przewidzianą w art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. W żadnym innym przepisie tej ustawy, ustawodawca nie skonstruował bowiem przepisu regulującego odpowiedzialność karną za składanie fałszywych zeznań/oświadczeń. Prokurator podkreślił, że na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego, odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności. Prokurator zauważył, że jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń/zeznań, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). W ocenie Prokuratora wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Na poparcie powyższego stanowiska Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 492/14. Na końcu Prokurator wyjaśnił, że ponieważ załącznik do deklaracji nie zawiera osobnej rubryki przeznaczonej na podpis składającego deklarację, ani odrębnego miejsca na złożenie podpisu w przedmiocie świadomości odpowiedzialności karnej za podanie niezgodnych ze stanem faktycznym danych, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Klucze uznała za zasadną skargę w części dotyczącej załącznika nr 1 w zakresie zakwestionowanego w skardze oświadczenia. W pozostałej części Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała uległa zmianie uchwałą Nr XLVI/246/2013 Rady Gminy Klucze z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIV/177/2012 Rady Gminy Klucze z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonej na terenie Gminy Klucze. Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonej na terenie Gminy Klucze otrzymał brzmienie określone załącznikiem nr 1 do uchwały Nr XLVI/246/2013 Rady Gminy Klucze z dnia 30 grudnia 2013 r. Tym samym z dniem opublikowania uchwały Rady Gminy Klucze Nr XLVI/246/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tj. z dniem 29 stycznia 2014 r., zaskarżona uchwała została wyeliminowana z porządku prawnego. Organ przyznał, że przepis art. 6n, ani inne przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie dawały podstaw wprowadzenia do deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Jednak powyższe uchybienie, w ocenie organu, skutkować powinno stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały tylko w kwestionowanej części, a nie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga Prokuratora Rejonowego w Olkuszu okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Klucze z dnia 28 grudnia 2013 r. numer XLVI/246/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości położonej na terenie Gminy Klucze. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Klucze uchwałą z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLVI/246/2013 nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Zważywszy więc na różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W ocenie Sądu, Rada Gminy Klucze podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na zamieszczeniu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oświadczenia co do świadomości osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który na dzień jej wydania stanowił, że: 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza ich treść. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu zamieszczenie we wzorze deklaracji (stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) w rubryce oznaczonej symbolem "F" zatytułowanej "Oświadczenie składającego deklarację" obowiązku podpisania oświadczenia o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do jego zamieszczenia. Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 wskazanej ustawy. Równocześnie należy zauważyć, iż właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej, czego konsekwencją jest brak podstaw do stosowania wobec nich przepisów tej ustawy, a w konsekwencji możliwości przypisania im odpowiedzialności także z art. 54 § 1 i art.56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.). Odnosząc się do zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, stwierdzić należy, że wyeliminowanie z treści wzoru deklaracji zakwestionowanego oświadczenia nie spowoduje dezintegracji całej deklaracji, a tym samym także uchwały. Z dezintegracją zaskarżonej uchwały (a zatem koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości) mielibyśmy do czynienia w przypadku stwierdzenia nieważności całej rubryki oznaczonej symbolem "F" (zawierającej m.in. zakwestionowane oświadczenie oraz miejsce na podpis osoby składającej deklarację). W niniejszym wyroku Sąd stwierdził natomiast nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nakłada ona na osobę składającą deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o świadomości co do odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, co stanowi jedynie autonomiczną część rubryki oznaczonej w deklaracji symbolem "F". Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.