I SA/Kr 544/25

|Sygn. akt I SA/Kr 544/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 października 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Karcz, WSA Borys Marasek, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r., sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2025 r. nr SKO.OŚ/4170/137/2025 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 4.253 zł (cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt trzy złote). Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2025r. znak: SKO.OŚ/4170/137/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 733 – dalej:u.c.p.g.) w związku z art. 233§1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 111, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w Chrzanowie z dnia 27 marca 2025r. nr GO-D.3135.3.135.2024 określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], gdzie znajduje się Komenda [...]. Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją wydaną przez Zarząd Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w Chrzanowie orzeczono o wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], gdzie znajduje się Komenda [...] (dalej także: strona, strona skarżąca) w kwocie: 855,00 zł za styczeń 2023r.; 893,00 zł miesięcznie od lutego 2023r. do kwietnia 2024r.; 611,00 zł miesięcznie od maja 2024r. do nadal. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], gdzie znajduje się Komisariat Policji nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie od padami komunalnymi. W związku z tym Zarząd Związku pismem z dnia 16.12.2024r. wezwał stronę do jej złożenia. W odpowiedzi na wezwanie, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie podniosła, że niezłożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowej nieruchomości było spowodowane brakiem informacji o podjęciu przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" uchwały nr 9/2022 z dnia 29 marca 2022r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ponadto, w ocenie strony postępowania, powyższa uchwała była niezbyt czytelna, a jej treść lakoniczna i nieinformująca w wyczerpujący sposób, że dotyczy terenu powiatu chrzanowskiego. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie wskazała także, że Związek Międzygminny "Gospodarka Komunalna" nie poinformował odrębną korespondencją przedstawicieli Policji o fakcie zmian w aktach prawa miejscowego, jakimi są uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" oraz o wynikających z tego ustawowych obowiązkach właścicieli nieruchomości związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. W związku z niezłożeniem deklaracji, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W toku postępowania, w celu zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego wezwano stronę do przedłożenia dokumentów dotyczących ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (umów na odbiór odpadów oraz dokumentów potwierdzających faktyczne ilości odebranych odpadów komunalnych). W odpowiedzi na wezwanie, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie przedłożyła potwierdzone za zgodnością z oryginałem trzy umowy na odbiór odpadów komunalnych, które dotyczyły m.in. nieruchomości położonej w [...], gdzie znajduje się Komisariat Policji. Strona przedstawiła również swoje stanowisko wobec wszczętego postępowania. Organ wyjaśnił, że w związku z podjęciem przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w dniu 22.03.2022r. uchwały nr 9/2022 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022r. poz. 2173) obowiązkiem właściciela nieruchomości było zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy złożenie w terminie 14 dni od podjęcia uchwały wskazanej powyżej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przez właścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 2 ustawy rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie spełnia kryteria podmiotu władającego nieruchomością położoną w [...], gdzie znajduje się Komisariat Policji w [...], co zostało wskazane przez samą stronę postępowania w korespondencji z organem. Zgodnie z otrzymaną informacją nieruchomość, której dotyczy niniejsza decyzja jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie KWP w Krakowie, która jest jedynym podmiotem uprawnionym do zaciągania zobowiązań finansowych związanych z obsługą nieruchomości. W ocenie organu podmiot władający powyższą nieruchomością nie dopełnił obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo spoczywającego na nim obowiązku ustawowego. Argumenty wskazane przez stronę postępowania w jego toku, o lakoniczności i nieczytelności uchwały nr 9/2022 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" organ uznał za całkowicie bezzasadne. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 1 kwietnia 2022r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej ZMCK, a także na stronie internetowej organu. Uchwała nr 9/2022 Zgromadzenia Związku nie została w żaden sposób zakwestionowana przez organ nadzoru i jest aktem prawa miejscowego, dokumentem publicznie dostępnym. Związek Międzygminny "Gospodarka Komunalna" nie był w żaden sposób zobligowany jakimkolwiek przepisem prawa do powiadamiana każdego potencjalnego podmiotu o zmianach związanych z przepisami prawa miejscowego, czy też przepisami ustawowymi. Trudno oczekiwać od organu samorządu terytorialnego, że będzie kierował oddzielną korespondencję do wybranego podmiotu, aby poinformować o obowiązkach spoczywających na właścicielach nieruchomości. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie wskazała, że w okresie od 1 stycznia 2023r. do chwili obecnej, odbiór odpadów komunalnych z przedmiotowej nieruchomości w odbywa się na podstawie dwóch indywidualnych umów jakie zostały zawarte z prywatnym przedsiębiorcą. W ocenie organu, strona postępowania powinna podjąć działania związane z samodzielną organizacją odbioru odpadów komunalnych tylko w przypadku złożenia oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez ZMGK na podstawie uchwały nr 9/2022 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" z dnia 22.03.2022r., zgodnego z art. 6c ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w ust. 2, ustawy. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości (w rozumieniu ustawy) nie złożyła oświadczenia zgodnego z przepisami wskazanymi powyżej. Brak jest przy tym podstaw prawnych do nieuwzględnienia przez organ upływu terminu do złożenia oświadczenia. Strona postępowania nie złożyła również deklaracji na odbiór odpadów komunalnych dla ww. nieruchomości. Wobec czego, obowiązkiem organu zgodnie z art. 6o ust. 1 ustawy jest określenie w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Organ podkreślił również, że wbrew stanowisku KWP w Krakowie, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie musi mieć charakteru ekwiwalentnego. Brak faktycznego odbioru odpadów w ramach systemu zorganizowanego przez Związek nie spowodował braku powstania zobowiązania do wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie jest to opłata za świadczoną usługę, należna wyłącznie w przypadku jej wykonania. Jest to opłata o charakterze publicznoprawnym, której obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, na której znajduje się Komisariat Policji w [...]: - w kwocie 855,00 zł za miesiąc styczeń 2023r. (6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worki o pojemności 120 litrów na szkło, 8 worków o pojemności 120 litrów na papier, 8 worków o pojemności 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 4 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne), - w kwocie 893,00 zł miesięcznie za miesiące od lutego 2023r. do kwietnia 2024r. (6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worki o pojemności 120 litrów na szkło, 8 worków o pojemności 120 litrów na papier, 8 worków o pojemności 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 4 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne), - w kwocie 611,00 zł miesięcznie za miesiące od maja 2024r. (6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worek o pojemności 120 litrów na szkło, 4 worek o pojemności 120 litrów na papier, 4 worki o pojemności 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 2 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne). Określenia liczby pojemników/worków oraz ilości wytwarzanych odpadów dokonano na podstawie umów zawartych przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie na odbiór odpadów komunalnych, jakie zawarła strona postępowania z prywatnymi podmiotami. Jako, że są to umowy zawarte przez podmiot publiczny reprezentujący Skarb Państwa ich treść nie budzi żadnych wątpliwości organu, co do rzetelności danych w nich zawartych. Przedłożone informacje w pełni pozwalają na właściwe określenia wysokości opłaty zgodnie z metodą naliczania opłaty jaka została przyjęta przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna". W przypadku odpadów biodegradowalnych ilość pojemników została określona zgodnie z minimalną częstotliwością odbioru odpadów określoną w §10 uchwały nr 39/2024 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" z dnia 4 listopada 2024r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi na terenie gmin członkowskich Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna". Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła Komanda Wojewódzka Policji w Krakowie. Decyzji zarzucono, że została wydana z naruszeniem art. 6o ustawy, przez ustalenie opłaty za okres wsteczny od dnia 1 stycznia 2023r. z pominięciem okoliczności, że dla wskazanej nieruchomości od tej daty były zawierane i realizowane umowy na odbiór odpadów, które nie zostały w jakikolwiek sposób zakwestionowane, a jednocześnie ZMGK w zamian za pobraną opłatę nie ma możliwości wstecznego zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 6r ust. 2d ustawy, co prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia się ZMGK, a po stronie strony skarżącej skutkuje to podwójnym obciążeniem pomimo wypełnienia obowiązku ratio legis ustawy, tj. prawidłowego gospodarowania odpadami. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylnie decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 6o ust. 1 ustawy uprawnia organ do określenia opłaty w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna ilość odebranych odpadów jest odmienna od zadeklarowanej. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości opłaty wstecz - za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie do danych zawartych w złożonej deklaracji (zob. wyroki WSA w Opolu z 10 marca 2021r. sygn. I SA/Ol 879/20 i NSA z 7 grudnia 2022r. sygn. III FSK 1351/2). Organ I instancji wydając decyzję wskazał jednocześnie metodę określenia wysokości opłaty. Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenie stawki opłaty, następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy). Kwestionowany przepis może zatem zostać naruszony wówczas, gdyby nie zachowano formy władczego aktu organu samorządowego przy spełnieniu przesłanek do jego wydania, bądź też określono wysokość opłaty sprzecznie ze wskazanymi w tym przepisie metodami. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego (czego również nie kwestionuje strona) dla nieruchomości w [...], gdzie znajduje się Komenda Powiatowa Policji, nie została złożona deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 16 grudnia 2024r. organ I instancji wezwał stronę do jej złożenia, w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 grudnia 2024r. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie wskazała, iż nie składano deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. nieruchomości. KWP wskazała wówczas, że powyższe było wynikiem braku informacji od Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" o konieczności złożenia takiej deklaracji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na uwadze należy mieć aktualnie obowiązującą uchwałę nr 29/2022 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka komunalna" dalej zwanego" ZMGM" z dnia 2 grudnia 2022r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (zwana dalej "uchwałą"). Wskazano także na postanowienia uchwały nr 11/2022 Zgromadzenia ZMGM z dnia 29 marca 2022r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ("przednią uchwałą"). W tym miejscu Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 120 O.p. organy podatkowe (w przedmiotowej sprawie - Zarząd Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie) zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza konieczność ścisłego przestrzegania zarówno przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również przepisów prawa procesowego określonych w Ordynacji podatkowej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 3 ustawy wprowadza ustawowy obowiązek właścicieli nieruchomości selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że właściciel każdej nieruchomości jest zobowiązany, zgodnie z komentowaną ustawą, do podporządkowania się gminnemu systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia z tego właściciela, jak chce tego strona skarżąca, okoliczność samodzielnego gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. W świetle powyższego, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji uznał, że z uwagi na brak złożenia deklaracji, zasadne jest określenie wysokości za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla strony skarżącej. Jak wynika z materiału dowodowego pozyskanego w trakcie trwania postępowania, za styczeń 2023r. opłatę tą należało ustalić w kwocie 855,00 zł. Kwota ta wynikała z następującej ilości odpadów: 6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worki o pojemności 120 litrów na szkło, 8 worków o pojemności 120 litrów na papier, 8 worków o pojemości 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 4 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne. Z kolei za okres od lutego 2023r. do kwietnia 2024r. kwota ta winna wynosić 893,00 zł miesięcznie. Wynika ona z następujących ilości odpadów: 6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worki o pojemności 120 litrów na szkło, 8 worków o pojemności 120 litrów na papier, 4 worki o pojemości 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 4 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne. Natomiast od miesiąca maja 2024r. (i za miesiące następne) w kwocie 611,00 zł miesięcznie, a kwota ta wynika z następujących ilości odpadów: 6 pojemników o pojemności 240 litrów na odpady zmieszane, 2 worki o pojemności 120 litrów na szkło, 4 worki o pojemności 120 litrów na papier, 4 worki o pojemości 120 litrów na tworzywa sztuczne oraz 2 pojemniki o pojemności 240 litrów na odpady biodegradowalne. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w trakcie trwania postępowania pozyskał materiał dowodowy na podstawie którego wydano orzeczenie w sprawie. W szczególności wskazano na umowy odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości. Wynikają z nich przytoczone powyżej ilości odpadów, podzielone selektywnie pod kątem ich rodzaju na odpowiednie pojemniki opisane w uchwale. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia trafnie wskazano, że umowy na których oparł się organ I instancji były zawierane z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa. Kolegium nie widzi tym samym powodów by kwestionować ich wiarygodność bądź w inny sposób podważać ilość odpadów tam określonych. Także sama strona nie kwestionuje przyjętych wartości. Kolegium stwierdziło również, że poczynione przez organ I instancji ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowej nieruchomości są prawidłowe. Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek błędów rachunkowych lub innych w zakresie wyliczenia wskazanych miesięcznych opłat. Wszystkie przyjęte wartości wynikają z umów przedłożonych przez stronę na etapie prowadzonego postępowania. Dalej Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Podstawą naliczenia opłat jest deklaracja - która, czego sama strona skarżąca nie kwestionuje nie została złożona, co powoduje, iż ZMGM miał podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 6o ust. 1 ustawy. Dlatego też w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do określenia wysokości opłaty w drodze decyzji i w wysokości w niej wskazanej. Wobec braku deklaracji organ miał prawo określić wysokość tej opłaty na podstawie danych wynikających z materiału dowodowego. W tym zakresie, organ I instancji zasadnie oparł się na danych wynikających z dokumentów odbioru odpadów i innych dowodów, które zostały omówione wcześniej. Skoro zatem strona nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to ZMGM był uprawniony na podstawie art. 60 ustawy do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniając prawidłowo ustalone elementy stanu faktycznego, mające wpływ na jej wysokość. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2022r. sygn. akt: I SA/OI 879/20 Kolegium wskazało, że właściciel każdej nieruchomości jest zobowiązany, zgodnie z komentowaną ustawą, do podporządkowania się gminnemu systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia z tego właściciela, jak chce tego strona skarżąca, okoliczność samodzielnego gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Dla określenia opłaty miesięcznej bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy odpady wytworzone na nieruchomości zostały skompostowane albo w jakikolwiek inny sposób usunięte z nieruchomości. Obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne i zadeklarowano selektywną zbiórkę odpadów (wyrok z dnia 7 lutego 2023r. sygn. akt I SA/Bd 694/22). Odnosząc się do zarzutu wejścia w życie "nowej" Uchwały ZMGK, Kolegium wskazało, że podstawą do orzekania jest uchwała nr 9/2022, która została prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Ustaw Województwa Małopolskiego i weszła do obrotu prawnego. Dlatego też strona skarżąca nie może zasłaniać się jej nieznajomością, zaś jej obowiązywanie do dnia 30 czerwca 2025r. powoduje, iż postanowienia w niej zawarte były wiążące dla podmiotów tam wymienionych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zaskarżonej decyzji zarzucił: - niezgodność art. 6o ust. 1 u.c.p.g. z art. 86 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewiduje wyłączenia obligatoryjnego nałożenia w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do właścicieli nieruchomości (w rozumieniu ustawy], na których nie zamieszkują mieszkańcy, a co do których ustalono/wykazano, że realizują wszystkie cele wskazane w ustawie poprzez wypełnianie obowiązków określonych w art. 5 u.c.p.g., - naruszenie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie opłaty za okres wsteczny od dnia 1 stycznia 2023r. z pominięciem okoliczności, że dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (siedziba Komisariatu Policji w [...]) były od tej daty zawarte i realizowane umowy na odbiór odpadów, które nie zostały zakwestionowane, a jednocześnie Związek Międzygminny "Gospodarka Komunalna" zwany dalej ZMGK, w zamian za ustaloną opłatę nie ma możliwości wstecznego zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 6r ust. 2d u.c.p.g., co prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia, a po stronie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie skutkuje podwójnym obciążeniem mimo wypełnienia ratio legis ustawy, tj. prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że decyzje obu instancji są sprzeczne z rzeczywistymi celami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skutkiem czego ustalona w drodze decyzji opłata traci swój istotny charakter, prowadząc do bezpodstawnego wzbogacenia ZMGK. Strona skarżąca ma pełną świadomość nałożenia przez ustawodawcę na właścicieli nieruchomości szeregu obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie polegających między innymi na zbieraniu w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach odrębnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.), jak też pozbywaniu się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g.). Ponadto faktem jest, że dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie została w wymaganym terminie złożona deklaracja, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g., ani oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanych przez gminę, o którym mowa w art. 6c ust. 3a u.c.p.g. Niemniej bezspornie jednak zostało udowodnione, co też nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez organy obu instancji, że przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zawarte były umowy z podmiotami zewnętrznymi, realizujące w pełni cel ustawy, którym jest gospodarowanie odpadami z poszanowaniem prawa, środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ekologicznego i porządku publicznego. Z tego tytułu skarżący wydatkował w omawianym okresie środki finansowe w wysokości [...] zł. Co więcej ZMGK w wydanej decyzji określił liczbę pojemników/worków oraz ilość wytwarzanych odpadów w oparciu o przedłożone przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie umowy na odbiór odpadów komunalnych, jakie zawarła z prywatnymi podmiotami, nie poddając w wątpliwość zarówno ilości i częstotliwości wywozu wytworzonych odpadów, jak również rzetelności działań skarżącego. W niniejszej sytuacji charakter naliczonej przez ZMGK opłaty, z uwagi na fakt niemożliwości realizacji wstecz zapewnienia przez gminę obowiązku pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, nabiera wyłącznie charakteru sankcji finansowej, instytucji nieznanej ustawie. W przedstawionym stanie faktycznym opłata nałożona w drodze decyzji przybrała więc wyłącznie formę kary pieniężnej, co jest sprzeczne z ratio legis ustawy i jest niedopuszczalną przez ustawę sankcją za samo tylko niezłożenie w terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca w żaden sposób nie zróżnicował sytuacji właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w pełni realizujących cele ustawy poprzez zawarcie umów z podmiotami zewnętrznymi (jak ma to miejsce w przypadku Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie), od właścicieli nieruchomości całkowicie uchylających się od obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony skarżącej, zarzut niezgodności art. 6o ust. 1 u.c.p.g. z art. 86 Konstytucji RP jest w pełni uzasadniony. Strona skarżąca zwrócił także uwagę, że uchwała Zgromadzenia ZMGK z dnia 22 marca 2022r. nr 9/2022 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. woj. małopolskiego z 2022r. poz. 2173) w swej treści jest lakoniczna i niezbyt czytelna, nie określa m.in. okręgu którego dotyczy. Sytuacja ta, w ocenie skarżącego, miała dla niego negatywne konsekwencje, skutkujące m.in. brakiem złożenia deklaracji lub oświadczenia, o których mowa powyżej. Uzasadnione było więc oczekiwanie skarżącego, co do pisemnego poinformowania go przez ZMGK (analogicznie jak miało to miejsce w 2020r.) o podjęciu w 2022r. nowej uchwały w zakresie włączenia niezamieszkałych nieruchomości do systemu odbierania odpadów komunalnych organizowanego przez gminę, co jednak nie nastąpiło. Żadne względy formalne nie stały na przeszkodzie powyższej czynności. Strona skarżąca podniosła także, że wszczęcie postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami nastąpiło dopiero po prawie trzech latach od wejścia w życie uchwały, co w efekcie spowodowało określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w znacznej wysokości. W związku z uchwałą Zgromadzenia ZMGK nr 40/2024 z dnia 4 listopada 2024r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024r. poz. 6841), od dnia 1 lipca 2025r. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie jest objęta systemem odbioru odpadów komunalnych organizowanych przez ZMGK. Z uwagi na powyższe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z zaskarżoną decyzją, winny być naliczone do dnia 30 czerwca 2025r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz.1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145§1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134§1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja zawiera wady powodujące konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co z kolei skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ustawa z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w dotychczasowym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, polegające przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Ponadto ustawa ta zakłada ustanowienie jednolitych zasad finansowania, odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju. Działania te miały na celu realizację zadań nałożonych przez Unię Europejską (por. uzasadnienie projektu ustawy: nr druku 3670, sejm VI kadencji). Ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji. Kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest art. 6o u.c.p.g., stanowiący, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ww. przepis z dniem 1 lutego 2015 r. otrzymał brzmienie: - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1); - opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2); - po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3); - właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4). Zatem to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, w tym także właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kontekście zarzutów i twierdzeń strony skarżącej trzeba podkreślić, że objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten, jaki zorganizowała gmina. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując ten cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Podkreślić należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest wynagrodzeniem za świadczoną przez gminę usługę. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 61 u.c.p.g.). Opłata ta ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2017r., I SA/Wr 1306/16; dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć w tym miejscu należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, wydany na podstawie art. 4 u.c.p.g. jest aktem prawa miejscowego; wydany został na podstawie ustawowego upoważnienia i w jego granicach. Zakres jego obowiązywania jest powszechny, ale tylko na terenie działania właściwego organu. Ma walor przepisu powszechnie obowiązującego. Określając wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jednocześnie wiążąc jej zastosowanie z częstotliwością odbioru odpadów, stanowi on prawo i musi być uznany i respektowany jako podstawa prawna decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, w tym pracowników i klientów, którzy wytwarzają odpady komunalne. Określając wysokość opłaty nie można pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o u.c.p.g. średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przeprowadzenie wskazanego szacowania, stanowiącego jak wyżej wskazano element procesu określania wysokości opłaty, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organy administracji, naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, jednakże z innych przyczyn niż to zostało podniesione w skardze. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki wydania przez organ decyzji w części "na przyszłość" (poprzez posłużenie się w decyzjach terminem ,,nadal"), określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mówi ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost "odpowiednika" deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 12 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r., do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem nie można przyjąć właściwej wykładni treść przepisu art. 6o u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21§3 O.p. W myśl powołanej jednostki redakcyjnej, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Do spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zastosowanie będzie miała tylko część cytowanej regulacji prawnej, w kontekście przesłanki "niezapłacenia w całości lub w części" tejże opłaty. Nie może być brana pod uwagę przesłanka "niezłożenia deklaracji", gdyż nie ma wątpliwości, że chodzi tu wyłącznie o deklaracje, w których podmiot zobowiązany jest do samodzielnego obliczenia daniny (zob. L. Etel [w:] L. Etel, Cezary Kosikowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 286). Z przesłanką "niezapłacenia w całości lub w części" danej opłaty mamy do czynienia jedynie w znaczeniu czynności – niezrealizowanej, wymagalnej. Wówczas, gdy upłynął termin wymagany przepisami prawa. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21§3 O.p., może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość". Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r., w art. 6o u.c.p.g. nie używa zwrotu "...od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...", lecz określenia "...od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...""...do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...". Powyższe tym bardziej potwierdza, że ostateczna decyzja o wysokości opłaty (wydana na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) nie może obowiązywać "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2017r., sygn. akt I SA/Op 291/17 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017r., I SA/Rz 396/17). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z przepisem art. 21§3 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015r. może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość" (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018r., sygn. akt II FSK 2210/17). Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był natomiast art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 p.p.s.a.) organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4, art. 209 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w wysokości 4.253,00 zł obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (653,00 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17,00 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego doradcą podatkowym (3.600,00 zł), wynikające z §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tekst jedn. DZ. U z 2018r. poz.265).