I SA/Kr 577/15

|Sygn. akt I SA/Kr 577/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Maja Chodacka (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu, na uchwałę Rady Gminy Osiek, z dnia 29 listopada 2013 r. Nr XXVIII/217/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez, właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Osiek w zakresie obowiązku podania numeru telefonu kontaktowego zawartego w, Załączniku nr 1 punkcie D7 oraz w Załączniku nr 2 oraz w zakresie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, zawartego w Załączniku nr 1 w punkcie G oraz w Załączniku nr 2, - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie - Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Osiek z dnia 29 listopada 2013r. nr XXVIII/217/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Osiek. Uchwale tej zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz. 391 ze zm.) polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację obowiązku podania: - danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, podczas, gdy te nie są konieczne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracyjny nie posiada kompetencji, aby żądać wspomnianych danych w celu obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z tym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości, względnie z ostrożności procesowej i konieczności o oddalenie skargi ponad faktycznie zgłoszone rzekome uchybienia i stwierdzenie nieważności jedynie w tej części uchwały tj. załącznik nr 1 pkt D7 i pkt 6 oraz załącznik nr 2. Organ wskazując na treść art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdził, iż z przepisu tego nie wynika enumeratywnie treść deklaracji ani dozwolone lub zakazane przez prawo żądanie informacji. Jedynym ograniczeniem jest zapewnienie prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty. W poszczególnych gminach obowiązywały różne uchwały w zakresie wysokości opłaty oraz i przede wszystkim różne uchwały w zakresie dopłat do tychże opłat. Wskazany wyżej przepis mówi także, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie z przepisami o egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy jest sformalizowanym wnioskiem zawierającym szczegółowe dane osobiste w tym dane o posiadanym potencjalnym majątku dłużnika celem umożliwienia skutecznej egzekucji. Skoro tak oraz mając na względzie brak zakazu pobierania danych skarżonych przez prokuratora, nie można uznać, że są to dane zbędne. Dane te są przedmiotowo istotne dla ustalenia zarówno dopłat jak i kontroli. Co więcej, nie może ujść uwadze, że z dniem 1 lutego 2015r. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano art. 6m ust. 1 b. Zgodnie z nim legalne jest zbieranie w ramach deklaracji następujących danych: numer telefonu właściciela nieruchomości; adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; innych informacji niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego. W związku z powyższym uchylenie uchwały także tylko w zaskarżonym faktycznie zakresie jest bezprzedmiotowe i spowoduje konieczność zmiany tej uchwały i wprowadzenie ponownie tego samego zakresu. Warto bowiem zwrócić uwagę na ostatni tiret powyżej dający prawo do gromadzenia także innych danych niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego o czym była mowa wyżej. Niemniej jednak organ dostrzega linię orzeczniczą w tych kwestiach i w związku z tym z ostrożności wnosi o ewentualne stwierdzenie tylko tych części skarżonej deklaracji, które zdaniem prokuratury dotknięte są wadami — i o ile Sąd nie podzieli argumentacji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Osiek. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Osiek w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami, podobnie jak obowiązek podania numeru telefonu kontaktowego. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. nr 101, poz. 926 ze zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Na jego podstawie przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Również wymagany badaną uchwałą obowiązek wskazania numeru telefonu kontaktowego wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Słusznie podnosi Prokurator, że nie ma potrzeby zamieszczać tych danych. Zatem podanie spornych danych nie jest ani niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani też niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zmiana treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie z dniem 1 lutego 2015r. zmodyfikowano art. 6m ust. 1 b i rozszerzono katalog danych, o które może ubiegać się organ nie ma wpływu na treść uprzednio wydanych uchwał, bowiem dopiero po dacie nowelizacji organ może żądać danych określonych w znowelizowanym przepisie, a prawo nie działa wstecz. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.