I SA/Kr 621/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec A. W. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – Prezydenta Miasta K. obejmującego należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania pojazdu na kwotę należności głównej 50 zł. Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. zobowiązany złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 59 §1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej "u.p.e.a.") z uwagi na nieistnienie egzekwowanego obowiązku (art. 33 §2 pkt 1 u.p.e.a.), względnie brak jego wymagalności z uwagi na wystąpienie innej przyczyny (art. 33 §2 pkt 6 lit.c u.p.e.a.) Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 59§1 u.p.e.a.. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor zwrócił uwagę, że zobowiązany łączy ze sobą dwie instytucje występujące w u.p.e.a., tj. instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz instytucję zarzutów egzekucyjnych. Organ podał, że instytucje te są odrębne, co wynika z różnego ich unormowania w ustawie i mają zastosowanie do odmiennych stanów faktycznych. Nie można ich ze sobą mieszać jak to zrobił zobowiązany w swoich pismach. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. podkreślił, że nie przysługuje mu prawo badania wymagalności i zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu twierdzenia zobowiązanego dotyczącego przedawnienia egzekwowanego obowiązku, organ zacytował przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej "u.f.p."), w szczególności art. 67 ust. 1, i podał, że treść art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p.") i art. 70 §1 ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie określenia terminu przedawnienia jest tożsama. Art. 40d ust. 3 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do ww. przepisu Ordynacji podatkowej, co jednak nie wyklucza stosowania do należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. pozostałych przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o zawieszeniu i przerwaniu biegu terminu przedawnienia tych należności. Z akt sprawy wynika, że opłata objęta ww. tytułem wykonawczym nie uległa przedawnieniu, gdyż organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności zobowiązanego (zawiadomienie o zajęciu z dnia 9 czerwca 2018 r.), o którym zobowiązany został poinformowany w dniu 27 czerwca 2018 r. Organ poinformował, że zapoznał się z postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r., które zostało powołane przez zobowiązanego z piśmie uzupełniającym zażalenie. Wskazał, że z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że powodem umorzenia postępowania egzekucyjnego było wycofanie tytułu wykonawczego przez wierzyciela, a więc była to inicjatywa organu, który zlecił prowadzenie egzekucji. Skoro odpadł powód prowadzenia egzekucji, to organ egzekucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie. W rzeczonym przypadku zachodzi inna sytuacja, gdyż to zobowiązany domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na postanowienie DIAS w K., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. nieuwzględnienie, że zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. dochodzona należność uległa przedawnieniu, 2. nieuwzględnienie złożonego pismem z dnia 22 lutego 2021 r. dowodu z załączonego wówczas dokumentu stanowiącego postanowienie Naczelnika US w Z. z dnia 25 stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika US w Z. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta B. i obejmującego również "opłatę dodatkową za nieopłacone parkowanie" w dniu 1 grudnia 2014 r. – na okoliczność treści postanowienia i jego uzasadnienia prawnego, w tym wskazania, że "obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu" (art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a.) i tym samym prowadzenie postępowania przez tut. Organ w sposób, który należy uznać za niezgodny z wyrażoną w art. 8 k.p.a. (w związku z art. 18 u.p.e.a.) zasadą zaufania, 3. nieuwzględnienie, że zaskarżone postanowienie narusza art. 59 §1 u.p.e.a. – przez niezasadną odmowę jego zastosowania i nieuwzględnienie, że w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego zachodzi stan "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej", o którym mowa w tym przepisie, z uwagi na nieistnienie egzekwowanego obowiązku obejmującego "Opłatę dodatkową za nieopłacone parkowanie" skutkiem jego przedawnienia (art. 33 §2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej) oraz brak wymagalności z uwagi na wystąpienie innej przyczyny (art. 33 §2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.), 4. w konsekwencji naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. – przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych dla przeciwnego postępowania. W związku z tym zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy DIAS w K. do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Stosownie do przepisów tej ustawy umorzenie postępowania egzekucyjnego może być obligatoryjne lub fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 59 § 1 ww. u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r.) postępowanie egzekucyjne umarza się (obligatoryjnie) w przypadkach w nim wskazanych tj.: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W myśl art. 59 § 4 ustawy postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (Dariusz Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - komentarz 2008, Wyd. Unimex s. 500-501). Skarżący domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Wskazywał także jako podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego treść art. 33 u.p.e.a., tj. nieistnienie egzekwowanego obowiązku, względnie brak jego wymagalności. Istota sporu w rozpoznanej sprawie koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie, czy art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), stanowi kompletną, wystarczającą podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania i czy w związku z tym regulacja działu III O.p. dotycząca przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej opłaty, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w art. 40d ust. 3 u.d.p. biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie O.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Sąd zauważa, że zagadnienie odpowiedniego stosowania art. 70 §4 O.p. do opłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. jest przedmiotem rozbieżności orzeczniczych. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Z Art. 40d ust. 3 u.d.p. wynika natomiast, że obowiązek uiszczenia wskazanych w tym przepisie opłat (w szczególności opłaty, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.p.d.) przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o odpowiednim stosowaniu art. 70§4 O.p. do przedmiotowych opłat. W tym zakresie Sąd podziela w szczególności argumentację zawartą w wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I GSK 182/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym NSA zwrócił uwagę, że art. 2§2 O.p. stanowi o stosowaniu przepisów działu III O.p. (i to stosowaniu wprost, a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Powołując się zatem na uzasadnienie ww. orzeczenia należy wskazać, że przepis ten do 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III O.p. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III O.p., w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych. Pewne wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost czy też odpowiednio. Sąd kasacyjny odnotował także prezentowany w judykaturze pogląd, że opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Taki charakter posiadają od momentu ich zaistnienia w systemie prawa: "z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego" (wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II GSK 1683/15, LEX nr 2269861, wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II GSK 2152/11, LEX nr 1340118). Nie budzi zatem wątpliwości, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p. Dział ten (tj. dział III O.p.) normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Sam rozdział 8 działu III O.p., traktujący o przedawnieniu, odnosi się zarówno do przedawnienia możliwości powstania zobowiązań podatkowych (art. 68 O.p.), terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 1 O.p.), jak i do kwestii zawieszenia (art. 70 § 2, § 6 i § 7 O.p.) lub przerwania biegu tego terminu (art. 70 § 3 i § 4 O.p.). Natomiast art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi jedynie, że obowiązek uiszczenia opłat i kar, o których mowa w tej ustawie, przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym te opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis ten normuje zatem kwestie uregulowane w art. 70 §1 O.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Treść art. 40d ust. 3 i art. 70 § 1 O.p. w zakresie określenia terminu przedawnienia jest zatem tożsama, różnica odnosi się natomiast do przedmiotu zobowiązania. Wobec tego w całej rozciągłości podzielić należy prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2600/18, pogląd, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi odpowiednik art. 70 § 1 O.p., a "norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się (...) w żaden sposób do pozostałych kwestii związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, nie mówiąc już o pozostałych zagadnieniach, uregulowanych przez przepisy działu III O.p.; nie może więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w O.p.. O ile zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. i niewątpliwie ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p., a uregulowane w dziale III O.p. Przyjęcie bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.)". Zgodzić też należy się z prezentowanym w tym wyroku poglądem sprowadzającym się do tezy, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III O.p. do spornej opłaty, które może przybierać postać stosowania wprost w całości, stosowania z modyfikacjami lub odmowy ich stosowania, nie daje podstaw z uwagi na treść art. 2 § 2 O.p. do odmowy ich stosowania w ogóle nawet w przypadku uznania, że przepisy działu III O.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost. Uznanie zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. nie wyklucza stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p., normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Sąd wyraźnie podkreśla, że przedmiotem regulacji art. 40d ust. 3 u.d.p. jest tylko termin przedawnienia należności, a nie także inne kwestie w nim nieuregulowane. Sąd stwierdza w konsekwencji, że organ dokonał prawidłowej oceny czy w sprawie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia. Ustalił bowiem, że organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności zobowiązanego (zawiadomienie o zajęciu z dnia 9 czerwca 2018 r.), o której zobowiązany został poinformowany w dniu 27 czerwca 2018 r. Wskutek więc zastosowania środka egzekucyjnego bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu i rozpoczął bieg na nowo. Sąd wskazuje także, że ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień wierzyciela (Prezydenta Miasta K. – Zarząd Dróg Miasta K.) z dnia 13 stycznia 2021 r. wynika, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...], którego postój w dniu 9 października 2015 r. nie został opłacony w Strefie Płatnego Parkowania w K. był w dniu zdarzenia własnością A. W.. Wierzyciel powołał się w tym zakresie na dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. W świetle powyższych uwag, organy egzekucyjne słusznie nie stwierdziły podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze ww. okoliczności, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł o oddaleniu skargi.