I SA/Kr 646/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 16 listopada 2012 r. Nr XXIV/192/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej obowiązek podania danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail zawartych w załączniku Nr 1 pkt D 1.2., w załączniku Nr 2 pkt D 1.2., w załączniku Nr 3 pkt D 1.2., w załączniku Nr 4 pkt D 1.2. oraz złożenia oświadczenia, że składający deklarację jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością zawartego w załączniku Nr 2 pkt I oraz w załączniku Nr 3 pkt J. Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 16 listopada 2012 r. nr XXIV/192/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy wraz z załącznikami w części dotyczącej obowiązku podania numeru telefonu kontaktowego i adresu e-mail wymaganego w pktach D.1.2 załączników nr 1, 2 3, i 4, a także pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwego oświadczenia wynikającego z punktu I załącznika nr 2 oraz punktu J załącznika nr 3. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że powołane wyżej przepisy ustaw nie upoważniały Rady Gminy do nałożenia obowiązku przekazywania tego typu danych. Do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest bowiem potrzebna podawanie kwestionowanych danych i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócono także uwagę, że warunkiem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie przepisu rangi ustawowe, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem takiej odpowiedzialności. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał wobec deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, reprezentowana przez Burmistrza Cełmka, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała była badana przez organ nadzoru, a poza tym na mocy uchwał podjętych w kolejnych latach została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Podniesiono, że przed 2015 r nie było jednolitości poglądów, co do danych jakie można było wymagać w deklaracjach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślono także, że żadna z osób składających deklaracje nie została pociągnięta do odpowiedzialności karnej, ani też nie wyciągnięto żadnych konsekwencji za niepodawanie kwestionowanych przez prokuratora danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z p. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zaznaczyć też wypada, że: "Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej" (por. uchwała TK , z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94). Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora jest zasadna, mimo podnoszenia przez Burmistrza argumentu dotyczącego podjęcia uchwały zmieniającej wzór przedmiotowej deklaracji, zgodnie z przepisami prawa. Uchylenia (zmiany) uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Przechodząc natomiast do analizy samej uchwały należy przypomnieć, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Chełmku przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Podkreślenia przy tym wymaga, że wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, opublikowane: www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wprowadzenie w części D.1.2 załączników obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu e-mail oraz daty urodzenia osoby składającej deklarację nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Informacje te stanowią bowiem dane osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych gdyż te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie zatem Prokurator stwierdził, że nie ma obowiązku ich podawania gdyż dla zidentyfikowania osoby składającej deklarację wystarczające jest podanie jej mienia i nazwiska oraz numeru PESEL. Bezpodstawnie zamieszczono także we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. Wskazać bowiem należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do umieszczania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego pouczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również Kodeksie karnym. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest fakt by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Jak wskazano powyżej kwestionowane fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.