I SA/Kr 650/15

|Sygn. akt I SA/Kr 650/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 maja 2013 r. nr XXXVII/710/13 w sprawie zmiany uchwały Nr XXVIII/530/12 Rady Miasta Oświęcim z dnia 24 października 2012r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części dotyczącej obowiązku podawania numeru telefonu i adresu e-mail zawartych w Załączniku Nr 5 w punktach D.1 i D.2 i w Załącznikach w postaci elektronicznej oraz w zakresie stwierdzenia: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", zawartych w punkcie G Załącznika nr 5 i w Załącznikach w postaci elektronicznej, - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w wyżej opisanej części - Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVII/710/13 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVIII/530/12 Rady Miasta Oświęcim z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 19b, art. 20a i art. 20b ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.; dalej: u.i.d.) poprzez nałożenie na składającego deklarację określoną w załączniku do zaskarżonej uchwały obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej (punkty D.1. i D.2. w załączniku nr 5 i załącznikach w postaci elektronicznej), podczas gdy dane te nie są konieczne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami; a ponadto poprzez zawarcie w zaskarżonym akcie pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (punkt G w załączniku nr 5) pomimo braku podstawy prawnej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Oświęcim wniosła o oddalenie skargi, a ewentualnie o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała utraciła już moc obowiązującą. Stwierdził ponadto, że zarzuty naruszenia art. 6n u.c.p.g. oparto na nieaktualnych przepisach, zaś w zaskarżone uchwały nie zawierają pouczenia o odpowiedzialności karnej, a jedynie oświadczenie składającego deklarację o świadomości odpowiedzialności karnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miasta Oświęcim przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w punktach D.1. i D.2 w załącznikach nr 5 i załącznikach w postaci elektronicznej do zaskarżonej uchwały zobowiązano autora deklaracji do podania numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej. Wypada wobec tego stwierdzić, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji ww. danych, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Należy również zauważyć za stroną skarżącą, że w punkcie G załącznika nr 5 do zaskarżonej uchwały zawarto oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", podpisywane przez składającego deklarację. W ocenie Sądu również zamieszczenie w formularzu deklaracji takiego oświadczenia nie miało podstawy prawnej – nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 k.k., kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem art. 6n u.c.p.g. nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. Należy w tym miejscu również wskazać, że rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. W tym miejscu wypada również wyjaśnić, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do odrzucenia rozpoznawanej skargi czy też umorzenia postępowania z uwagi na znowelizowanie zaskarżonej uchwały. Uwzględniając bowiem, iż uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały eliminuje jej normy z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym czy zbędnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; LEX nr 1415192). Nie sposób bowiem wykluczyć, że kwestionowany zapis doprowadził do naruszenia praw adresata tej normy prawnej. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miasta Oświęcim aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części, tj. tej dotyczącej obowiązku podawania numeru telefonu i adresu e-mail zawartych w załączniku nr 5 oraz w załącznikach w formie elektronicznej w punktach D.1 i D.2, a ponadto w zakresie stwierdzenia: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", zawartych w punkcie G załącznika nr 5. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.