I SA/Kr 701/15

|Sygn. akt I SA/Kr 701/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Piotr Głowacki, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej, na uchwałę Rady Miasta Jordanowa, z dnia 30 kwietnia 2014 r. Nr XXIV/270/2014, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika Nr 1 części C, obejmującej rubrykę "Nr telefonu" oraz w części G - Uchwałą nr XXXIV/270/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miasta Jordanowa określiła wzór deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik nr 1 do powyższej uchwały, w części C nałożono wymóg podania numeru telefonu, a w części G zawarto oświadczenie i miejsce na podpis składającego deklarację, względnie osoby reprezentującej składającego deklarację, iż wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Wieliczce we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na podatników opisanych wyżej obowiązków. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie pewnych cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca doprecyzował w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś prawo do podejmowania aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Gmina więc może stanowić prawa i obowiązki, doprecyzowywać je, ale tylko w takim zakresie w jakim przewidziane jest to przez ustawę. Uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Aby móc żądać od zainteresowanego danych, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby. W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania takich danych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom. Dodatkowo przepisy ustaw nie upoważniały Rady Miasta do zawarcia w deklaracji oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a oświadczenie takie było przy tym całkowicie zbędne. Brak jest nadto ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14). Skarżona uchwała nakłada na podatników obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, co powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że bezpodstawne jest twierdzenie jakoby żądanie podania numeru telefonu wykraczało poza dane niezbędne do prawidłowego obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro zaś na chwilę uchwalenia kwestionowanego aktu sam ustawodawca nie określił, jakie informacje są niezbędne dla realizacji celów uchwały kwestia ta została pozostawiona uznaniu organów gminy. Co istotne, nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodała do jej treści przykładowy katalog niezbędnych danych, w którym znalazł się m. in. właśnie numer telefonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miasta Jordanowa przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w załączniku do zaskarżonej uchwały oznaczonym jako "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w rubryce zawartej w części C "Nr telefonu" zobowiązano autora deklaracji do podania numeru telefonu. Należy zatem zauważyć, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takiej informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji ww. danych, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miasta Jordanowa aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g., jak również art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części (według ostatecznie sprecyzowanego żądania skargi), tj. załącznika nr 1 zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie rubryki zawartej w części C "Nr telefonu" oraz części G dotyczącej oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t.j. z 2002r. Dz.U. Nr 101 poz. 926 z późń. zm.) o ochronie danych osobowych wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.