I SA/Kr 726/15

|Sygn. akt I SA/Kr 726/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Ewa Michna, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Miasta i Gminy Skała z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXXIV/237/13 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/221/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem "F" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" w zakresie oświadczenia co do świadomości osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. oraz w zakresie oświadczenia tej osoby o wyrażeniu zgody na przetwarzanie jej danych osobowych - Prokurator Rejonowy Prokuratury Kraków Śródmieście-Wschód wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta i Gminy Skała z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXXIV/237/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/221/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi . Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej rubrykę "F" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" zawierającą obowiązek składania przez podatnika oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 2 Kodeksu karnego oraz wymóg wyrażenia zgody na przetwarzanie jego danych osobowych. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 poz. 1399) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2014 poz. 11827) poprzez nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku: złożenia w części F załącznika do przedmiotowej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oświadczenia przez osobę wypełniającą deklarację o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań, podczas gdy przepis art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający przedmiotową deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej, wyrażenia w części F załącznika do przedmiotowej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" przez osobę składającą deklarację, zgody na przetwarzanie jej danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy wymóg wyrażenia takiej zgody nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594) oraz art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013 poz. 1399). W ocenie Prokuratora wskazane przepisy ustaw, powołane jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały nie upoważniały Rady Miasta i Gminy Skała do zawarcia w treści załącznika w części oznaczonej symbolem "F" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" oświadczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Zdaniem autora skargi w szczególności podstaw do wprowadzenia we wzorze takiego oświadczenia nie daje przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący ustawową delegację dla organu uchwałodawczego gminy do sporządzenia wzorów omawianych formularzy. Tym samym skoro ustawodawca scedował na organ uchwałodawczy Gminy kompetencje do określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednocześnie nie przewidując dla tego organu w innych przepisach prawa ogólnego ustawowego upoważnienia do nałożenia na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, to zawieranie w tychże formularzach zapisów tego typu należy uznać za pozbawione podstawy prawnej. Wniosek taki implikuje zaś konieczność wystąpienia o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w omawianym wyżej zakresie. Przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie upoważniały również Rady Gminy w Skale do zawarcia w treści załącznika do uchwały, w jego części F, oświadczenia o wyrażaniu zgody przez wypełniającego deklaracje na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wymóg podpisania owej zgody narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Prokurator podkreślił, że złożona przez podatnika deklaracja służy wydaniu przez organ decyzji, lecz nie tworzeniu nowych zbiorów ewidencyjnych, a zgoda na przetwarzanie danych osobowych jest jedną z możliwych przesłanek warunkujących legalność tego procesu, jednakże nie jedyną. Nie jest konieczne jej uzyskanie gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W omawianych realiach jednak żaden z tych warunków nie jest spełniony. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby prowadzonych postępowań administracyjnych jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Na końcu Prokurator zaznaczył, że zaskarżona materia była już przedmiotem rozpoznania przez wojewódzkie sądy administracyjne, które uznały bezprawność zakwestionowanych zapisów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 653/14, sygn. akt I SA/Kr 24/15, sygn. akt I SA/Kr 645/14, sygn. akt II SA/Kr 492/14). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy w Skale reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Skała wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada Miejska w Skale, stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ma prawo stanowienia, na podstawie upoważnienia ustawowego, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takimi aktami są między innymi uchwały określające wzór deklaracji. Rada zaznaczyła, że konstytucyjną zasadę praworządności wyznacza art. 94 Konstytucji. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie w granicach przyznanej kompetencji. Przepis art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie do określenia wzoru deklaracji. Organ podkreślił, że istnieje swoboda regulacji i w tym przypadku pozostawiono organom samorządu terytorialnego samodzielność w kształtowaniu za pomocą przepisów prawa miejscowego wykonywania zadań o charakterze lokalnym. Zdaniem Rady Miasta i Gminy w Skale nie jest właściwa wykładania ograniczająca samodzielność samorządu terytorialnego do regulacji przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym zasadne jest oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta i Gminy Skała z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXXIV/237/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/221/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W ocenie Sądu, Rada Miasta i Gminy Skała podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na obowiązkowym zamieszczeniu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rubryce oznaczonej symbolem "F" oświadczeń, które nie znajdują umocowania w ustawowej delegacji do ich umieszczenia. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w rubryce oznaczonej symbolem "F" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" oświadczenia o treści cyt. "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą" nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej. Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą. Kwestionowana klauzula nie stanowi także objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego zeznania/oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 wskazanej ustawy. Wskazać należy, że także pouczenie, iż składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (rubryka "F" załącznika nr 1) nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych w celu przeprowadzenia postepowania administracyjnego jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił zaskarżoną uchwałę w omówionej wyżej części jako naruszającą istotnie wskazane powyżej przepisy prawa.