I SA/Kr 993/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym) w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 października 2024 r. nr SKO-Pod.-4140-523/24 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 8 października 2024 r., znak: SKO-Pod.-4140-523/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy (dalej: Kolegium), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez Z.P. (dalej: Skarżąca) odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Nowy Sącz (dalej: Prezydent) z 19 marca 2024 r., znak: WP.RWKO.3137.3.13.2022.PS w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że decyzja Prezydenta doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej 5 kwietnia 2024 r. Odwołanie zostało sporządzone 18 kwietnia 2024 r. i nadane za pośrednictwem przedsiębiorstwa X. Sp. z o.o. w Y. Przesyłka zawierającej odwołanie wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Nowego Sącza 22 kwietnia 2024 r. Zdaniem Kolegium odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Jak wynika bowiem z art. 12 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – dalej: O.p.) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640 oraz z 2024 r. poz. 467, 1222 i 1717 – dalej: Prawo pocztowe) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymane przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Europejskiej albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Operatorem wyznaczonym w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy jest Poczta Polska S.A. Z kolei spółka X. jest operatorem pocztowym, ale nie ma statusu operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych. Dlatego też Kolegium przyjęło, że odwołanie, które wpłynęło do Prezydenta 22 kwietnia 2024 r., wniesione zostało 3 dni po terminie. Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze wskazała, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa oraz wydane zostało przedwcześnie. Kolegium nie uwzględniło prawa Skarżącej do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i w ogóle nie uwzględniło tego w prowadzonym postępowaniu. Skarżąca zwróciła również uwagę, że pouczenie zawarte w decyzji było niepełne (czyli błędne), gdyż nie zawierało informacji, iż odwołanie może zostać złożone osobiście, bądź za pośrednictwem Poczty Polskiej. Ponadto w ocenie Skarżącej złożenie odwołania za pośrednictwem innego operatora, aniżeli wyznaczony, wywołuje tożsame skutki prawne. W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadania biegu złożonemu odwołaniu. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zasadniczy problem prawny sprowadza się do oceny, czy nadanie przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego, nie będącego operatorem wyznaczonym, wywołuje takie same skutki prawne, jak nadanie pisma za pośrednictwem operatora wyznaczonego. W ocenie Sądu na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie, czyli wbrew językowemu brzmieniu powołanego powyżej przez Kolegium art. 12 § 6 pkt 2 O.p. Występujący w sprawie problem prawny był przedmiotem rozpoznania w tożsamym stanie faktycznym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Go 544/24 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekający w sprawie Sąd podziela zapatrywanie prawne zaprezentowane w tym orzeczeniu i wykorzysta argumentację w nim zawartą w dalszej części uzasadnienia. Wykładnia językowa przepisu art. 12 § 6 pkt 2 O.p. prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe za granicą. Wskazać jednak należy, że Sąd Najwyższy, na tle art. 165 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 – dalej: k.p.c.), którego treść w istotnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie odpowiadała aktualnej treści art. 12 § 6 pkt 2 O.p., powziął wątpliwości dotyczące wykładni art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE L 15 z 1998 r., str. 14), zmienionej dyrektywą 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r., którą wdrożono do polskiego systemu prawnego ustawą – Prawo pocztowe, oraz skutków ewentualnej niezgodności art. 165 § 2 k.p.c. z prawem unijnym. W związku z tym Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III UZP 3/17, wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami: "1. Czy art. 7 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług należy interpretować w ten sposób, że prawem szczególnym jest regulacja krajowego prawa procesowego taka jak przewidziana w art. 165 § 2 k.p.c., zgodnie z którym tylko oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, to jest operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej, jest równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, z wykluczeniem przyznania takiego skutku oddaniu pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej innego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym ? 2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że korzyściami - wynikającymi z przyznania prawa szczególnego operatorowi wyznaczonemu z naruszeniem art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE - należy objąć pozostałych operatorów pocztowych z tym skutkiem, że także oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym, należy uznać za równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, na zasadach analogicznych jak wynikające z wyroku TSUE z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-231/06 do C-233/06 Jonkman (ECLI:EU:C:2007:373) ? 3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na drugie pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że na sprzeczność z art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 165 § 2 k.p.c., może powołać się strona postępowania będąca emanacją Państwa Członkowskiego ?" Rozważając powyższe zagadnienia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 27 marca 2019 r. w sprawie C-545/17, stwierdził, że: "Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego". Na gruncie tego wyroku zostało wydane postanowienie z 29 sierpnia 2019 r., przez siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (III UZP 3/17, LEX nr 2727432). W orzeczeniu tym SN wskazał, że postępowanie w sprawie C-545/17 ujawniło brak obiektywnego uzasadnienia dla utrzymywania uprzywilejowania w zakresie skutków oddania pisma procesowego tylko do usług świadczonych przez operatora wyznaczonego. Dodano również, że po odstąpieniu od wykładni językowej art. 165 § 2 k.p.c. przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu jest także nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym. W doktrynie zajęto stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazujące, że mimo iż orzeczenie TSUE dotyczy art. 165 § 2 k.p.c. należy uznać, iż powinno mieć ono również znaczenie przy interpretacji także innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązanie do tych, które zostało zakwestionowane w przedmiotowym wyroku. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie to będzie dotyczyło postępowania cywilnego, karnego, administracyjnego, czy podatkowego. Nie powinno mieć również znaczenia, do jakiego organu władzy publicznej, sądu czy innej instytucji publicznej dany podmiot będzie składał to pismo (zob. M. Popławski [w:] Ordynacja podatkowa. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2023, art. 12). Stanowisko takie zaprezentowane zostało również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyrokach NSA: z 3 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 562/18 oraz sygn. akt I GSK 574/18, z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1337/22 NSA podkreślił, że stanowisko TSUE wyrażone na tle art. 165 k.p.c. odnieść należy również do rozwiązania przyjętego w procedurze administracyjnej, tj. w art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: k.p.a.), który zachowanie terminu wiąże z nadaniem pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego. Regulacja zawarta we wskazanym przepisie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. odpowiada treściowo art. 12 § 6 pkt 2 O.p. Rozważania zawarte w powyższych judykatach mogą być wobec powyższego w pełni odniesione do realiów rozpatrywanej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że wyrok wydany przez TSUE w trybie prejudycjalnym wiąże sąd krajowy w zakresie wykładni lub oceny ważności aktów Unii Europejskiej w sprawie, w której pytanie prejudycjalne zostało zadane. Podkreślić jednak należy, że orzeczenie prejudycjalne ma również tzw. względną (powszechną) moc wiążącą, której istotą jest obowiązek uwzględniania orzeczenia TSUE także poza sprawą, w której zadane zostało pytanie prejudycjalne (por. wyrok NSA z 26 października 2021r., sygn. akt II GSK 1409/21). W ocenie Sądu każdy organ krajowy ma obowiązek respektowania powyższej zasady, a tym samym, stosując przepisy prawa podatkowego, a konkretnie art. 12 § 5 pkt 2 O.p., zobowiązany jest uwzględnić wykładnię przedstawioną przez TSUE w ww. wyroku z 27 marca 2019 r., czego Kolegium nie wzięło pod uwagę, kierując się jedynie wykładnią językową powyższego przepisu, a co przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Jakkolwiek we wskazanym wyroku TSUE odwołuje się do zagadnienia procesu liberalizacji rynku usług pocztowych i urzeczywistniania rynku wewnętrznego usług pocztowych, niemniej odpowiedź udzielona sądowi pytającemu dotyczy wprost wykładni przepisu art. 165 § 2 k.p.c., określającego skutek prawny nadania pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego. Dokona przez TSUE wykładnia tego przepisu uwzględnia wspólnotowy kontekst dostępu do usług powszechnych oraz zharmonizowanych zasad regulacji usług pocztowych (pkt 56 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., Dz.U.UE.L.2008.52.3), a z tego względu pogląd Trybunału – jako mający istotne znaczenie dla całego rynku usług powszechnych – bezsprzecznie znajduje zastosowanie także w zakresie oceny art. 12 § 6 pkt 2 O.p. normatywnie tożsamym z zakwestionowanym art. 165 § 2 k.p.c. Ustawodawca dotychczas nie podjął inicjatywy stosownej zmiany przepisu art. 12 § 6 pkt 2 O.p., jakkolwiek odpowiednio zmieniono przepis art. 165 § 2 k.p.c. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2021 r. poz. 1655), który stanowi obecnie, że oddanie pisma procesowego w formie przesyłki poleconej w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w placówce podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Powyższa nowelizacja stanowi wyraz dążenia ustawodawcy krajowego do implementacji wyroku Trybunału w sprawie C-545/17 i przekonania o braku uzasadnienia dla utrzymywania wynikającego z tego przepisu monopolu operatora wyznaczonego na świadczenie usług pocztowych związanych z nadawaniem przez strony postępowania pism procesowych do sądu, kiedy to nadawanie wiąże się z zachowaniem terminu do dokonania określonej czynności procesowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 465/21, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2079/22). Zgodnie z nakreślonym kierunkiem wykładni w ocenie Sądu, nie ma uzasadnionych podstaw do tego, aby procesowo różnicować skutki wniesienia pisma w zależności od rodzaju operatora pocztowego. Działalność pocztowa jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 6 ust. 1 Prawa pocztowego), zaś wszyscy zarejestrowani operatorzy pocztowi zobowiązani są m.in. do przestrzegania tajemnicy pocztowej i świadczenia swoich usług pocztowych w sposób zapewniający bezpieczeństwo obrotu pocztowego (art. 7 pkt 1 i 2 Prawa pocztowego). Operator pocztowy jest przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności pocztowej, polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 1 i art. 3 pkt 12 Prawa pocztowego) i w tym zakresie spełniać winien te same wymogi co operator wyznaczony. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, operator wyznaczony to operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych. Pozostali operatorzy pocztowi w swojej działalności nie są więc zobowiązani do świadczenia usług powszechnych określonych w art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego (por. ww. wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r.). Wyjaśnić należy, że Poczta Polska S.A., zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, została wybrana operatorem wyznaczonym do świadczenia usług powszechnych na lata 2016 – 2025. Jednakże spółka X. jest operatorem pocztowym w rozumieniu Prawa pocztowego, co Kolegium bezpośrednio przyznało w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Sąd uznał, że Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni art. 12 § 6 pkt 2 O.p., poprzestając jedynie na wykładni językowej i pomijając wykładnię prounijną. Tym samym Kolegium nie zbadało, czy odwołanie zostało nadane w terminie ustawowym przez operatora pocztowego. Sąd nie przesądza, że odwołanie faktycznie zostało złożone w terminie, gdyż z zapisów na kopercie w której miało się ono znajdować nie wynika, w jakim dniu przesyłka została nadana. Okoliczności tej Kolegium w ogóle nie poddało badaniu, błędnie przyjmując, że data nadania nie ma znaczenia dla zachowania terminu do wniesienia odwołania, gdyż w przypadku nadania przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego, który nie jest operatorem wyznaczonym, za datę złożenia odwołania przyjąć należy wpływ odwołania do organu podatkowego, nie zaś dzień, w którym przesyłka zawierająca odwołanie została nadana. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium będzie zobowiązane do zbadania tej kwestii. Jeżeli okaże się, że przesyłka zawierająca odwołanie, nadana została w terminie otwartym do jego wniesienia, zobowiązane będzie do merytorycznego jego rozpatrzenia. Jednocześnie Sąd zauważa, że nie jest związany uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., w sprawie sygn. akt I OPS 1/15. Wyrażono w niej pogląd, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Zagadnienie prawne rozpatrywane w tej uchwale nie odnosi się bowiem do regulacji prawnej jaka w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że słusznie Skarżąca zauważyła, iż pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta nie spełnia wymogów, jakie powinno zawierać zgodnie z zasadą informowania, wyrażoną w art. 121 § 2 O.p. Skarżącej nie zostały bowiem udzielone niezbędne informacje, dotyczące możliwości wniesienia odwołania. Nie wskazano w nim, że odwołanie powinno zostać złożone za pośrednictwem operatora wyznaczonego, jeżeli strona zdecyduje się na taką formę jego wniesienia. Za usprawiedliwione w takim przypadku uznać należy stanowisko, że zastosowanie powinien znaleźć art. 214 O.p. W ocenie Sądu może to mieć jedynie znaczenie w przypadku rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w rozpatrywanej sprawie nie będzie jednak miało miejsca, jeżeli Kolegium ustali, że Skarżąca nadała przesyłkę w terminie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium uwzględni zaprezentowany pogląd prawny. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.