I SAB/Kr 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wiśniewski sędzia WSA Grażyna Firek sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.F.na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na braku rozpoznania wniosku o wyłączenie wójta gminy od udziału w postępowaniach podatkowych; oddala skargę. W dniu 30 grudnia 2016 r. wpłynęła skarga J.F. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na braku rozpoznania jego wniosku z 17 sierpnia 2016 r. o wyłączenie na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej od udziału w postępowaniach podatkowych toczących się pod numerami [...] – E.B., Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu skargi podano, iż postępowanie SKO w istotny sposób narusza zasady postępowanie podatkowego określone w art. 121 § 1, art. 122 i art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącego brak bezpośredniego przełożonego w stosunku do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie może czynić martwą instytucji z art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej w stosunku do osoby piastującej funkcję organu. W takiej sytuacji przez bezpośredniego przełożonego należy rozumieć organ wyższego stopnia określony w art. 13 § 3 Ordynacji podatkowej, który rozpatrując kwestię wyłączenia osoby piastującej funkcję organu ocenia, czy zostały uprawdopodobnione okoliczności niewymienione w art. 130 § 1 mogące wywołać wątpliwości co do jej bezstronności w rozumieniu art. 130 § 3 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 13 marca 2013 roku, sygn. akt: l SA/Lu 33/13). Nadto regulacja zawarta w art. 132 Ordynacji podatkowej stanowi dodatkowy jeszcze powód wyłączenia wskazanego tam kręgu osób od załatwienia ich własnych spraw podatkowych i w żaden sposób nie pozostaje ona w sprzeczności ani nie wyłącza przyczyny opisanej w art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, który hipotezą swą obejmuje zarówno pracowników jak i osoby piastujące funkcję organu. Utrwalone w orzecznictwie NSA stanowisko, w myśl którego przesłanki wyłączenia pracownika będą się odnosiły również do osób zajmujących stanowisko organu administracji publicznej oznacza jednoznacznie, że do tego kręgu należy włączyć osoby obejmujące w organach jednostek samorządu terytorialnego stanowiska obsadzane w drodze wyboru przewidzianego w ustawach samorządowych a więc i Wójta Gminy. Zasadnym więc było merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku i nadanie mu odpowiedniej formy. Wydanie w tym przypadku postanowienia - czy o wyłączeniu organu, czy o odmowie wyłączenia było nieodzowne, z punktu widzenia możliwości skarżenia rozstrzygnięcia na dalszym etapie postępowania. Wobec powyższego SKO winno najpierw przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia czy wobec osoby piastującej funkcję Wójta Gminy Z. - tj. E.B. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie w myśl art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, a następnie wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Ponieważ od 17 sierpnia 2016 roku SKO nie wydało w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia, ograniczając się do wyrażenia odmiennej od skarżącego oceny, pozostaje w bezczynności W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny wniosku o wyłączenie Wójta Gminy Z. i wydania postanowienia w tym zakresie. Kolegium nie jest uprawnione do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten dotyczy pracownika organu, a nie organu (wójta), którego funkcję wykonuje piastun organu jednoosobowego. Jak podkreśla się w literaturze, katalog przesłanek powodujących wyłączenie osób wskazanych w art. 132 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej od załatwiania spraw jest zamknięty. A zatem wójt nie może podlegać wyłączeniu na podstawie art. 130, lecz na podstawie art. 132 Ordynacji podatkowej (w którym wskazano tylko niektóre przyczyny wyłączenia wymienione w art. 130 Ordynacji podatkowej). Ponadto zauważyć należy, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia wydaje zgodnie z art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej bezpośredni przełożony pracownika. Nie ma żadnych podstaw, aby pojęcie "bezpośredniego przełożonego" utożsamiać z pojęciem organu wyższego stopnia. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12, a także wyrok z dnia 25 października 2016 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, II SAB/Wr 12/16). Kolegium nie prowadzi postępowania w sprawach, w których mogłyby być wydawane postanowienia, a przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują dla organu wyższego stopnia kompetencji do wydawania postanowień w przedmiocie wyłączenia organu. Zdaniem Kolegium właściwą formą załatwienia przekazanego przez Wójta Gminy Z.wniosku jest czynność materialno-techniczna (taką formę ma bowiem przekazanie podania według właściwości). Kolegium prawidłowo więc pismem z dnia 3 listopada 2016 r. wyjaśniło swoje stanowisko, zaś akta sprawy wraz z wnioskiem zostały przekazane organowi I instancji właściwemu do prowadzenia postępowań podatkowych, który wydając decyzję powinien odnieść się w uzasadnieniu do składanych w toku sprawy wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie nie stwierdziło podstaw prawnych do wydawania postanowień w przedmiocie wyłączenia Wójta Gminy Z., stąd nieuprawnione jest stanowisko, iż organ ten pozostaje w bezczynności. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, a odnoszącej się do brzmienia, tudzież wykładni art. 130 § 3 i art. 132 Ordynacji podatkowej, ani te przepisy, ani też żadne inne zawarte w Ordynacji podatkowej nie statuują możliwości wydania aktu administracyjnego w zakresie wyłączenia organu z przyczyn wskazywanych we wniosku skarżącego, już choćby z tej racji, iż nie ma żadnych podstaw, aby pojęcie "bezpośredniego przełożonego" utożsamiać z pojęciem organu wyższego stopnia. Wskazane przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują dla organu wyższego stopnia kompetencji do wydawania postanowień w przedmiocie wyłączenia organu, a jedynie co do pracownika lub funkcjonariusza wobec którego rozstrzyga bezpośredni przełożony (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2015 r., II SA/Kr 1096/15, wyrok NSA z 3 czerwca 2016 r., II GSK 2936/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2011 r. II SA/Kr 232/11). Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2013 r., I SA/Lu 33/13, a to z tej przyczyny, że pozostaje on w opozycji do rozstrzygnięcie rzeczonej kwestii przez NSA uchwałą z 18 lutego 2013r., sygn. akt I GPS 2/12. Kolegium nie jest zatem uprawnione do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten dotyczy pracownika organu, a nie organu (wójta), którego funkcję wykonuje piastun organu jednoosobowego. Jak podkreśla się w literaturze, katalog przesłanek powodujących wyłączenie osób wskazanych w art. 132 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej od załatwiania spraw jest zamknięty (tak P. Pietrasz, w: J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, P. Pietrasz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. V, LEX). A zatem wójt nie może podlegać wyłączeniu na podstawie art. 130, lecz na podstawie art. 132 Ordynacji podatkowej (w którym wskazano tylko niektóre przyczyny wyłączenia wymienione w art. 130 Ordynacji podatkowej). W niniejszej sprawie przyczyn, o jakich mowa w art. 132 Ordynacji podatkowej wnioskodawca nie podał, gdyż wskazał jedynie na wątpliwość co do bezstronności. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu ( vide: wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12). Zaakcentować zwłaszcza należy pogląd wyrażony w przywołanym wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2011 r. II SA/Kr 232/11, a to iż organ wyższego stopnia rozpoznając odwołanie od decyzji rozpoznaje i sprawdza, czy zachodziły podstawy do wyłączenia - także piastuna organu - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie do zaakceptowania zaś jest sytuacja, w której organ rozpoznający odwołanie musiałby dokonać kontroli własnej czynności w sprawie wyłączenia dokonanej już wcześniej w roli "bezpośredniego przełożonego". Strona zatem domagająca się wyłączenia piastuna organu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, działania organu I instancji w tej mierze może kwestionować w odwołaniu. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika od skutków wyłączenia organu wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 132 Ordynacji podatkowej, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią, a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego właściwą formą załatwienia przekazanego przez Wójta Gminy Z. wniosku jest czynność materialno-techniczna (taką formę ma bowiem przekazanie podania według właściwości). Kolegium prawidłowo więc pismem z dnia 3 listopada 2016 r. wyjaśniło swoje stanowisko, zaś akta sprawy wraz z wnioskiem zostały przekazane organowi I instancji właściwemu do prowadzenia postępowań podatkowych, który wydając decyzję powinien odnieść się w uzasadnieniu do składanych w toku sprawy wniosków. Mając powyższe na uwadze sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.