II SA/Kr 1/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na skargę złożoną w trybie skarg i wniosków postanawia skargę odrzucić W. K. (zwana dalej skarżącą) pismem z dnia [...].07.2004r. wniosła do Rady Gminy o "wyjaśnienie sprawy sprzedaży" dzierżawionej przez nią nieruchomości (działki nr [...]) umową notarialną w dniu [...].07.1998r. Ze strony Gminy umowę podpisali dwaj członkowie byłego Zarządu Gminy. Skarżąca zarzuciła, iż Gmina sprzedała działkę bez jej wiedzy, uniemożliwiono jej skorzystania z prawa pierwokupu oraz z przystąpienia do przetargu. W konsekwencji uważa, iż sprzedaż działki nastąpiła z naruszeniem prawa. "Członkowie Zarządu Gminy Uzdrowiskowej podpisani w treści aktu notarialnego nie mieli faktycznego umocowania do dokonania tej czynności sprzedaży mienia komunalnego. Przekroczyli swoje uprawnienia. Nie dopełnili obowiązku zbadania rzeczywistego stanu faktycznego ani stanu prawnego sprawy. (...) Zachodzą zatem podstawy i uzasadnienie do przedstawienia Radzie Gminy tej sprawy w trybie skargi." W kolejnym piśmie z dnia [...].08.2004r. skierowanym do Rady Gminy skarżąca powtórzyła swoje argumenty zawarte w pierwszym piśmie. Nadto zarzuciła, iż "sprzedaż tej działki przez Gminę nastąpiła wbrew zasadzie gospodarności mieniem gminy. Działkę sprzedano bez rzeczywistej i bez uzasadnionej przyczyny. Sprzedaż nie realizowała żadnego celu społecznego, ani gospodarczego Gminy Uzdrowiskowej. Nie realizowała żadnego z zadań samorządowej Gminy." Rada Miejska w, działając na podstawie art.229 pkt 3 k.p.a., podjęła w dniu 6.09.2004r. uchwałę nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę. W załączniku do tej uchwały Rada Miejska ustosunkowała się do zarzutów skarżących stwierdzając, że: w Gminie od [...].02.1994r. obowiązuje uchwała nr [...], która czyni zbędnym podejmowanie uchwał przez Radę przy zbywaniu poszczególnych nieruchomości; nie jest wymagana prawem konkretna przyczyna dla sprzedaży nieruchomości; skutki umowy zrealizowane zostały jeszcze w 1998r. i Rada gdyby nawet chciała to nie może ich odwrócić; kwestia ważności umowy zwłaszcza w kontekście prawa pierwokupu, które przysługiwało Pani K. według jej stanowiska, była przedmiotem badania przez sądy powszechne - Sąd Okręgowy w sprawie [...] oddalił, pozew W. K., a wyrok ten został utrzymany przez Sąd Apelacyjny - Rada czuje się związana prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu; Rada nie posiada wiedzy na temat celu kupna działki [...], która została nabyta w trybie przetargu. Nadto "podkreślić należy, że ustawa o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, oraz o przeciwdziałaniu terroryzmowi uchwalona została 16 listopada 2000r., a więc przeszło 2 lata po terminie kwestionowanej przez Panią K. transakcji. Rada Gminy nie jest również właściwym organem, który należy zawiadamiać o podejrzeniach prowadzenia nielegalnej działalności przez osoby trzecie, ani też do badania tego rodzaju zarzutów." Pismem z dnia [...].09.2004r. skarżąca, działając w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. "Wymieniona uchwała narusza mój interes prawny i uprawnienie do pełnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia i załatwienia wniesionej skargi." Skarga W. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6.09.2004r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na skargę złożoną w trybie skarg i wniosków wpłynęła do Urzędu Miasta w dniu [...].12.2004r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art.66 i art.70 k.c. w związku z art.58 k.c. oraz naruszenie art.7, art.9, art.12, art.221 i art.238 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi W. K. przedstawiła swoje dotychczasowe działania związane ze skargą na Zarząd Gminy, który sprzedał działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wskazano, że istotą skargi do sądu administracyjnego jest to, że skarżąca "nie uzyskała takiego stanowiska Rady w zaskarżonej uchwale jakiego oczekiwała, a nie naruszenie przez Radę prawa w zakresie sposobu załatwienia skargi zgodnie z przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego." Pismem procesowym z dnia [...].01.2006r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na jej skargę i stwierdziła, że "przywołane wyżej za treścią pisma Gminy zatytułowanego odpowiedź na skargę sugestie nie mają podstaw merytorycznych ani w treści skargi, która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2004r., ani w treści mojej skargi na Zarząd Gminy i na członków Zarządu Gminy sformułowanej w moim piśmie z dnia [...] lipca 2004r. przekazanym Radzie Gminy przez Najwyższą Izbę Kontroli za pismem z dnia [...] lipca 2004r i w moim piśmie z dnia [...] sierpnia 2004r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na wskazaną wyżej uchwałę przez W. K. Jak wynika z treści pism skarżącej z dnia [...].07.2004r. i [...].08.2004r. ich przedmiotem była skarga na działalność Zarządu Gminy Miejskiej wniesiona w trybie skarg i wniosków działu VIII k.p.a. Nadto sama skarżąca w swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z [...].09.2001 r. skierowanym do Rady Gminy oraz w skardze wniesionej do Sądu i w piśmie procesowym z [...].01.2006r. jednoznacznie podkreśla, iż wniosła skargę właśnie w trybie skargowo-wnioskowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. ( powołuje się m.in. na art.221 i art.238 § 1 k.p.a. Skarżąca we wszystkich swoich pismach eksponuje przede wszystkim fakt naruszenia prawa (obiektywnego porządku prawnego) przez organ wykonawczy gminy, jakim był Zarząd Gminy poprzez podpisanie umowy sprzedaży działki nr [...] w formie aktu notarialnego, bez odpowiedniej uchwały organu stanowiącego. Faktem sprzedaży tej działki, która przez wiele lat była przez nią dzierżawiona i do chwili obecnej jest w jej posiadaniu, skarżąca czuje się pokrzywdzona. Jednocześnie zarówno skarżąca w swoich pismach, jak i jej fachowy pełnomocnik na rozprawie w dniu 12.07.2006r. nie wskazali przepisu prawa materialnego, który kreowałby normę materialnoprawną chroniącą interes prawny, a który to interes prawny W. K. zostałby naruszony faktem sprzedaży działki nr [...] przez Zarząd Gminy Miejskiej. Oboje w swoich oświadczeniach powołują się na interes faktyczny skarżącej, która składa skargę na działalność Zarządu Gminy w związku z naruszeniem przez tenże przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz interes publiczny związany z faktem naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa)." - wyrok NSA z 27.09.1999r., sygn. akt IV SA 1285/98. A z takim właśnie zakresem występowania skarżącej mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie Jak wynika z brzmienia art.229 k.p.a. skargi na działalność organu wykonawczego gminy rozpatruje w tym zakresie rada gminy. Rada Gminy Miejskiej podjęła w dniu 6.09.2004r. uchwałę nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę w/w przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. W odniesieniu do powyższych uwag wskazać należy na dwa zagadnienia, które jawią się na tle przedmiotowej sprawy. Po pierwsze "tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 i n. k.p.a.), jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego." - postanowienie WSA w Rzeszowie z 27.07.2005r., sygn. akt I SA/Rz 117/05. Takim zawiadomieniem o sposobie załatwienia przedmiotowej sprawy (skargi W. K.) była uchwała Rada Gminy Miejskiej podjęta w dniu 6.09.2004r. nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę. Zatem "skargą do Sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII K.p.a. (art. 221-256 K.p.a.). W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej." - postanowienie NSA z 21.11.2000r., sygn. akt III SAB J08/99 Po drugie uchwała rady gminy podjęta w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) "Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały organów powiatu, lecz uchwały "z zakresu administracji publicznej". Ugruntowana pozostaje linia orzecznictwa, że uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skarga do sądu administracyjnego nie służy. Również nie służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2002 r. w sprawie II SA/Wr 3121/01, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie I SA 2668/00, publ. LEX 54426). W tym postanowieniu skład orzekający stwierdził: "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formie wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informująca o sposobie załatwienia nie służyłaby". Postanowienie powyższe, aczkolwiek zostało wydane pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowuje aktualność także w obecnie obowiązującym stanie prawnym." — postanowienie WSA w Białymstoku z 10.05.2005r., sygn. akt II SA/Bk 276/05 Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości popiera wyżej zacytowaną argumentację zawartą w jednolitej i stabilnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.