II SA/Kr 1003/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 3 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 24 lutego 2012 r., nr WOŚ.6131.4.2011 Burmistrz Gminy K. , na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust.1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., nr 151 poz. 1220 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229) oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. nr 228 poz. 2306) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2011 (Monitor Polski nr 76 poz. 954) oraz art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymierzył H.S. administracyjną karę pieniężną w kwocie 39.599,85 złotych - za usunięcie z terenu działki ewidencyjnej nr [....] położonej w miejscowości S. bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew z gatunku sosna zwyczajna. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, przywołano zebrane materiały dowodowe i dokonano ich oceny. Organ I instancji także przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W szczególności wskazano, że H.S. oświadczyła, iż wycięła przedmiotowe drzewa we wrześniu 2011 r. bez zezwolenia, gdyż nie wiedziała, że winna takie posiadać, a drzewa zagrażały ogrodzeniu sąsiadki. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że drzewa zostały usunięte przez współwłaścicielkę nieruchomości H.S. bez uzgodnienia z pozostałymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Powołano się także na ustalenia dotyczące obliczenia obwodu pni usuniętych drzew i sposobu obliczenia wysokości kary administracyjnej, co zostało przedstawione w tabeli nr l zaskarżonej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.S. wyjaśniając, że sosny, o których mowa w decyzji, nie miały być w ogóle ścięte, a doszło do tego pomyłkowo, gdyż osoba, która miała pociąć drzewo na opał (suche), pomyłkowo bez wiedzy strony ścięła sosny świeże. Odwołująca podniosła, że ma na utrzymaniu dwóch chorych synów, którymi się opiekuje, jak również zwierzęta, ponadto jest osobą w podeszłym wieku 75 lat, spracowaną ciężką pracą w gospodarstwie, z licznymi poważnymi schorzeniami, w tym z niedosłuchem. Strona podkreśliła, że nie było jej zamiarem ścięcie przedmiotowych sosen, a stało się to jako wynik pomyłki i braku należytego porozumienia z osobą, która dokonała ścięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 października 2012 r., nr [....] działając na podstawie art. 89 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j Dz. U. z 2009 r., nr 2009, póz. 76) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II za bezsporny uznał fakt ścięcia dwóch sosen z terenu działki nr [....] obręb S. bez wymaganego zezwolenia oraz, że drzewa te były w wieku ponad 10 lat, tak więc wymagane było na ich usunięcie posiadanie zezwolenia. Ustalono również, że posiadaczem i jednym ze współwłaścicieli nieruchomości jest H.S. , która - wg zapisu w protokole - usunęła drzewa z pomocą osoby trzeciej, gdyż nie wiedziała, że winna posiadać na ich usunięcie zezwolenie, a drzewa zagrażały ogrodzeniu sąsiadki. Ustalono też, że pozostali współwłaściciele nie wyrażali zgody na usunięcie drzew. Kolegium wyjaśniło również, że obwody pni drzew przyjęte do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej oraz samą wysokość kary ustala się zgodnie z ar t. 89 ustawy o ochronie przyrody oraz, przepisów wykonawczych. Obliczoną w ten sposób opłatę za zezwolenie na usunięcie drzewa należy pomnożyć razy trzy, ponieważ zgodnie z art. 89 powołanej ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo obliczył karę administracyjną, przyjmując jako stawkę zł/cm 34,81 zł (dla gat. sosna zwyczajna), współczynnik różnicujący 2,37 (dla obwodu pnia od 51 cm - 100 cm) oraz ustalając trzykrotność tak ustalonej opłaty. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o ochronie przyrody ustanawiają obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli zostanie stwierdzony fakt usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Kara nie jest uznaniowa, ponadto jest również niezależna od ewentualnej winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy, nawet uzasadnione indywidualnie czy społecznie. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W skardze na decyzję organu odwoławczego, strona skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez brak ustalenia całokształtu okoliczności istotnych dla sprawy, naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że wycięte sosny były starsze niż 10 lat, podczas gdy stwierdzenie takiej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na potwierdzenie w/w sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak z uwagi na inne niż podnoszone w skardze zarzuty i argumenty. W szczególności nie można zarzucić organom administracyjnym naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie podkreślić należy, że podjęte w sprawie działania organów były prawidłowe i zostały podjęte na podstawie obowiązującego prawa i w celu jego realizacji. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przypomnieć trzeba, iż kontroli legalności w ramach postępowania sądowego poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2012 r., mocą której stronie skarżącej wymierzono administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia dwóch drzew. Podstawę materialnoprawną wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowią przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy. I co istotne z uwagi na niniejsze rozstrzygnięcie, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia tego wyroku, to jednak w tej sprawie Sąd uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z regulacja Konstytucji uzasadnia uznanie, że zaskarżone decyzje nie są prawidłowe. Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów (art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) może budzić wątpliwości co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Poglądy w zakresie stosowania takiego wyroku w okresie do chwili ogłoszenia do chwili utraty mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją, nie są jednolite. Zgodnie z jednym stanowiskiem tego rodzaju orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, opub. w Lex Nr 357511). Drugie stanowisko, do którego przychyla się Sąd w tym składzie skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (tak np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III AUa 1174/13, opub. w LEX nr 1416154). Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08, opub. w LEX nr 593807; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1145/11, opub. w LEX nr 1109088) Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, przyjął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakazu jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s.70 i nast.). Byłoby przy tym, jak trafnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 43/09, opub. w LEX nr 558698, zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami przez siebie uznanymi za istotne Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu. Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, opub. w Lex nr 1080864, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Sąd w tej sprawie uwzględnił tak przedmiot regulacji prawnej, znaczenie naruszonego dobra (prawa własności i braku proporcjonalności w ingerencji w to prawo) oraz okoliczności, w których skarżąca dokonała przy pomocy osoby trzeciej usunięcia drzew. Sama skarżąca podawała różne okoliczności sprawy w zależności od jej etapu jej. W konsekwencji twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji uznać należy za niewiarygodne. Rekapitulując, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a" w związku z art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, ponieważ stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taką podstawę wznowieniową w tej sprawie zawiera art. 145a § 1 K.p.a. zgodnie, z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie, którego została wydana decyzja. Okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi najmniejszych wątpliwości. Przypomnieć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, iż ponownie prowadząc postępowanie organ administracji publicznej obowiązany będzie dążyć do szczegółowego wyjaśnienia okoliczności towarzyszących usunięciu bez zezwolenia drzew z uwzględnieniem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku oraz ewentualnym uwzględnieniem regulacji normatywnych wprowadzonych przez ustawodawcę po tym wyroku TK. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.