III SA/Kr 43/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek spr. Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2004 r. nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. przyznaje od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. K. - K. , K. , P. , W. - [...] Spółka Partnerska w K. ul. [...] kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u H. P. choroby, zawodowej tj. przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, niezawodowe, astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego, alergicznego nieżytu nosa, alergicznego obrzękowego zapalenia krtani, choroby skóry pochodzenia zawodowego, wymienionej w poz: 5, 6,12, 13,18 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięto na podstawie orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionych przez Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy dotyczących H. P. zatrudnionej w Szpitalu [...], w charakterze salowej, sprzątaczki, pomocy kuchennej. Warunkami koniecznymi do stwierdzenia choroby zawodowej są -występowanie czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, wykazanie, że warunki wykonywania pracy stwarzają prawdopodobieństwo wystąpienia danej jednostki chorobowej, rozpoznanie jednostki chorobowej figurującej w wykazie chorób zawodowych przez właściwą placówkę służby zdrowia. W przedmiotowej sprawie brak jest rozpoznania choroby zawodowej. H. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że gdy w latach 1977-1990 pracowała jako kaletnik w pracy wykorzystywała klej butapren, który jest czynnikiem bardzo szkodliwym. W latach 1992-2000 pracowała jako salowa w Szpitalu. Podczas pracy wykorzystywane były środki chemiczne, które spowodowały u skarżącej ostrą astmę opłucną. Ponadto podniosła, iż stan jej zdrowia nie pozawala na podjęcie pracy. Decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że H. P. pracowała w latach 1993-2000 w Szpitalu [...], jako salowa, sprzątaczka i pomoc kuchenna, w narażeniu na kontakt ze środkami dezynfekcyjnymi. W 2004r. była badana przez Ośrodek Medycyny Pracy, który nie stwierdził schorzeń zawodowych. H. P. nie odwoływała się od tych orzeczeń. W oparciu o nie organ I instancji wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. H. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że w latach 1977- 90 pracowała jako kaletnik, przez cały czas miała do czynienia z klejem-butaprenem. W sumie pracowała 25 lat w warunkach szczególnych dla zdrowia. Nie posiada żadnej renty lub emerytury i pozostaje bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 209/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2004 r., Nr [...]. H. P. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1066/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy, Sąd I instancji, powinien dokonać ponownej kontroli legalności decyzji organów inspekcji sanitarnej pod kątem prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego ich wydanie. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe, z uwagi na skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r., III SA/Kr 125/06, "Czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są zgodne z art.66 ust.1 w zw. z art.67 ust.1 oraz art.92 ust.1 zd.2 Konstytucji RP". Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009 r. Sąd podjął postępowanie sądowe. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, aniżeli podnosi strona skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). W sprawie poddanej kontroli Sądu podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U., nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powstaje, zatem pytanie, jakie skutki wywołało to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem pytania prawnego Sądu jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu, kształtującego obowiązek strony, po to, by następnie Sąd ten mógł orzec o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P. 7/2000, OTKA 2002/2/13). Zadaniem sądu administracyjnego jest wyczerpująca ocena prawna zaskarżonej decyzji, a więc ustalenie czy również po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Nie może ulegać wątpliwości, że z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie zgodności z Konstytucją tych przepisów. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, a także zaskarżona do sądu decyzja administracyjna, wydane zostały na podstawie przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydaje się, bowiem, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK z dnia 23 października 2007r., P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet, gdy Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Należy przyjąć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją kontrolowanej normy umożliwia sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące datę, na którą określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoją podstawę w art. 8 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji poprzez kierowanie się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając - w celu przywrócenia stanu konstytucyjności - możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na podstawie norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; także wyrok TK z 23 października 2007, P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma, zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd zadając pytanie prawne orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Trudno też byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie i tej okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art.145a kpa). W sprawie poddanej kontroli Sądu, nie może, więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. Zarówno, zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny, więc być stosowane w przyszłości, nawet, jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie, bowiem strony na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Dlatego też, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.