II SA/Kr 1040/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021r.sprawy ze skargi E. E. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 czerwca 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 grudnia 2020r. znak [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. na podstawie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na części działki nr [...] w S., zrealizowanej przez Gminę Z.. Taka sprawa była już bowiem prowadzona i zakończyła się decyzją PINB w S. B. nr [...] z dnia 3 czerwca 2020r. W zażaleniu na to postanowienie E. E. jako właściciel działki nr [...], zarzucił wykonanie drogi niezgodnie z projektem, co oznacza samowolę budowlaną i zagarnięcie gruntów Gminy S. przez Gminę Z.. Skarżący domagał się ustalenia, czy droga została wykonana zgodnie z projektem, kto płacił podatki z tego tytułu do Gminy S. i powiadomienia innych właścicieli działek zajętych pod drogę i prokuratury. Postanowieniem nr [...] z dnia 16.06.2021r. znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Skargę do WSA w Krakowie skierował E. E., zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i art. 9 oraz art. 61a § 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że organ mylnie uznał, iż postępowanie w sprawie zostało ostatecznie zakończone, skoro skarżący zawiadomił o zaistnieniu samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, postępowanie było prowadzone nie w przedmiocie samowoli budowlanej, ale w przedmiocie przebudowy drogi gminnej [...], zrealizowanej niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zatem organ nie podjął się zbadania zawiadomienia oraz dołączonych dokumentów. W ocenie skarżącego należy wyjaśnić, kto sfinansował taki projekt drogi, dwukrotnie większej od tej z projektu technicznego. W kosztorysie wskazano kwotę [...]zł, a z pewnością wydano nie mniej niż [...], czego organ nie wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przechodząc do meritum, należy w pierwszym rzędzie zreasumować stan faktyczny wskazany przez organy oraz skarżącego. W dniu 14 lutego 2019r. skarżący, będący właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] własności Gminy Z., na której wykonywano roboty budowlane, zgłosił organowi nadzoru zawiadomienie o samowoli budowlanej polegającej na nielegalnym i sprzecznym z projektem urządzeniu drogi na tej ostatniej działce. To zawiadomienie zostało rozpatrzone w trybie skargowym, w którym ustalono, że wykonanie robót budowlanych przez Gminę Z., związane z przebudową nawierzchni drogi gminnej, było niezgodne z dokonanym uprzednio zgłoszeniem. Ustalono, że przebieg drogi gminnej dotyczył jedynie działki nr [...]. W związku z tym uznano zasadność skargi co do meritum i zawiadomiono o tym skarżącego. Prowadzono dalej z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na realizacji robót budowlanych związanych z przebudową nawierzchni drogi gminnej [...] niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, bez udziału skarżącego, jako że uznano, iż zakres robót nie narusza jego własności. Postępowanie w sprawie samowoli zostało zakończone decyzją PINB w S. B. nr [...] z dnia 3 czerwca 2020r. Skarżący natomiast w dniu 4 grudnia 2020r. /k.1 akt PINB/ wystosował kolejne pismo, w którym, nawiązując do pisma w sprawie zgłoszenia samowoli, oraz odpowiedzi PINB udzielonej w trybie skargowym, domagał się wydania decyzji w tej sprawie, wyjaśnienia, dlaczego sprawa nie została załatwiona i wskazania osób, które zawiniły. Konsekwencją tego pisma jest wydanie postanowień skarżonych w niniejszej sprawie. Jak wyżej naprowadzono, pismo skarżącego z dnia 4 grudnia 2020r. nawiązywało do wcześniejszego pisma w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej drogi na działce nr [...]. Jak wiadomo, na podstawie tego wcześniejszego pisma PINB wszczął postępowanie nadzorcze, dotyczące wykonania robót budowlanych odnośnie drogi gminnej [...] niezgodnie ze zgłoszeniem i postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji mającej walor ostateczności. W związku z powyższym organy słusznie wskazują, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej odnośnie drogi zostało zakończone. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że na gruncie prawa budowlanego określenie "samowola budowlana" to nie tylko zbudowanie obiektu wymagającego pozwolenia na budowę – bez takiego pozwolenia. Samowolą budowlaną będzie również wykonanie robót niezgodnie ze zgłoszeniem, albo ponad zgłoszenie. Przykładowo, "jeżeli strona zgłosiła wykonanie robót budowlanych objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 p.b." (tak wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. II OSK 3619/18 LEX nr 3247355). Trafnie ujął to WSA w Lublinie w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Lu 555/19, LEX nr 3085708: "Przepisy prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb tzw. procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 oraz art. 49b p.b. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50-51 p.b., zwany trybem postępowania naprawczego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych". Jak widać, stosowanie wymienionych przepisów, czy to art. 48 p.b. czy też tzw. trybu naprawczego z art. 50-51 p.b. ma miejsce w wyniku samowoli budowlanej, lecz różnego kalibru i o różnym charakterze. Stąd wydanie decyzji w wyniku prowadzenia postępowania co do wykonania robót budowlanych przez Gminę Z., związanych z przebudową nawierzchni drogi gminnej, niezgodnie z dokonanym uprzednio zgłoszeniem, dotyczyło bez wątpienia samowoli budowlanej. Jeśli zaś tak, to prawidłowo obecnie organy nie mogą wszcząć kolejnego postępowania "w przedmiocie samowoli budowlanej". W sytuacji, kiedy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją, ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. W razie wydania nowej decyzji w tej samej sprawie, nowa decyzja byłaby obarczona poważną (kwalifikowaną) wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania ma charakter obligatoryjny jeśli wystąpi jedna z przyczyn wymienionych w przepisie, a więc żądanie wszczęcia pomiot nie dysponujący w sposób oczywisty interesem prawnym, bądź zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności wszczęcia, w tym przeszkoda w postaci res iudicata (rzeczy osądzonej) (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Gl 64/21, LEX nr 3197730). Jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 września 2021 r. II SA/Ke 599/21, LEX nr 3248623 oraz WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r. II SA/Bk 417/21, LEX nr 3206402). Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 1982/18, LEX nr 3115482: "Te "inne uzasadnione przyczyny" to res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną". Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, skoro decyzja ostateczna dotycząca tej samowoli funkcjonuje w obrocie prawnym. Warto na koniec zauważyć, że nie wszystkie kwestie poruszone przez skarżącego należą do kognicji organów nadzoru budowlanego. Organy te nie rozliczają inwestycji, nie badają, kto ją finansował, nie zajmują się podatkami, tylko stoją na straży przestrzegania prawa budowlanego. Informacji co do kosztów inwestycji może udzielić organ inwestora – Gminy Z., w trybie udzielenia informacji publicznej. Co się tyczy zakończonego postępowania, w którym uznano, że skarżący nie jest stroną - to o ile skarżący twierdziłby przeciwnie, może złożyć wniosek dotyczący wznowienia postępowania, a nie inicjować kolejne, dotyczące tego samego przedmiotu, czego zabraniają przepisy proceduralne. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.