II SA/Kr 1068/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] oraz "G" sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala. Decyzją z [...] października 2013 r. znak [...] Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr nr: [...],[...],[...] i [...], obręb [...] (w części powstałej z działki nr [...], obręb [...]), objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym "G. [...]" sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w T. z [...] lutego 1985 r. znak [...] na cele budowy domków jednorodzinnych na os. [...], zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1983 r. znak nr [...]. Umową z [...] listopada 1999 r. [...] r. m.in. działki: nr [...] (z której w wyniku kolejnych podziałów powstała działka nr [...]), nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu "I. [...]" Sp. z o.o. w K. celem realizacji osiedla handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą, w tym: domów jednorodzinnych do dwóch kondygnacji, pawilonu handlowo usługowego wraz z infrastrukturą (pawilon handlowo-usługowy zajmował będzie około 15% powierzchni nieruchomości) dróg, parkingów i zieleni parkowej. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., w dniu [...] lutego 2000 r. Następnie Przedsiębiorstwo "I[...]" Sp. z o.o. w K. przeniosła prawo użytkowania wieczystego m.in. ww. działek umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 2000 r. Rep [...] na rzecz ‘G. [...] Sp. z o.o. w K. Z kolei "G[...]" Sp. z o.o. w K., na podstawie umowy spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] października 2005 r. Rep [...], wniosła prawo użytkowania wieczystego tych działek tytułem aportu do "G. J." Sp. z o.o. w K.. W związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] marca 2008 r. Rep. [...] zmieniono umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] listopada 1999 r. Rep [...] w ten sposób, że nieruchomość przeznaczono na cele zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XII/191/2003 z dnia 12 czerwca 2003 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XLVI/861/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r., przy czym podstawowym celem było zrealizowanie na nieruchomości inwestycji obejmującej budowę wielkopowierzchniowego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo-usługowej. Zgodnie z treścią umowy zakończenie budowy miało nastąpić w terminie do 3 lat od daty jej rozpoczęcia, nie później jednak niż do 31 grudnia 2011 r. W trakcie przeprowadzonej [...] lipca 2009 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości stwierdzono, że stanowiła plac budowy.Operatem nr ewid. [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 2010 r., dokonano inwentaryzacji powykonawczej położenia obiektu "G[...]" wraz z uzbrojeniem na działce nr [...] obr. [...] i innych. W konsekwencji organ I instancji stwierdził,że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, o czym świadczy treść umowy z [...] marca 2008 r. Rep. [...], w której stwierdzono : "rozpoczęcie inwestycji nastąpi w terminie 1 roku od daty uzyskania ostatniego z pozwoleń budowlanych niezbędnych dla realizacji inwestycji, przy czym termin ten liczy się od daty prawomocności pozwolenia budowlanego. Zakończenie budowy miało nastąpić w terminie do 3 lat od daty jej rozpoczęcia, nie później jednak niż do [...] grudnia 2011 roku." Jednocześnie organ ten wskazał, że przeszkodą do orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest jej aktualny stan prawny, bowiem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej powoduje, iż nie znajduje się ona obecnie we władaniu podmiotu zobowiązanego z mocy prawa do jej zwrotu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), zaś w myśl zasady nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet, powyższa okoliczność stanowi niezapisaną wprost, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Pani B. C., reprezentowana przez pełnomocnika Pana M. C., podnosząc, iż organ I instancji ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, jednakże po raz kolejny nie wyjaśniając, "czy istnieje możliwość odzyskania nieruchomości oraz czy wszystkie możliwości w tym zakresie zostały wykorzystane" Jak ponadto wskazano w odwołaniu: "Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwraca się uwagę, że tylko strony umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogę tę umowę rozwiązać, jednak nie rozważono możliwości stwierdzenia nieważności tej umowy lub jej rozwiązania przez sąd. W tej sytuacji należy uznać, że odmowa uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości nie została dostatecznie uzasadniona." Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r. znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w T. z [...] lutego 1985 r. znak [...]na cele budowy domków jednorodzinnych na os. [...], zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1983 r. znak nr [...] Podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974. Nr 10, poz. 64), natomiast z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła jedyna spadkobierczyni jej poprzedniej właścicielki, tj. B. C. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny celu wywłaszczenia, który co do zasady winien być interpretowany ściśle (por. m.in. wyrok NSA OZ w Krakowie z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: "CBOSA"). Analiza znajdujących się w aktach sprawy materiałów archiwalnych w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w T. z [...] lutego 1985 r. znak [...] oraz planu realizacyjnego os. [...] III zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego z [...] czerwca 1984 r. znak GT.II.8331/104/84, przyjętego jako dowód w sprawie wobec nieodnalezienia powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji z 21 sierpnia 1983 r. znak nr [...] (zatwierdzającej plan realizacyjny dla budowy domków jednorodzinnych na os. [...]), pozwala w ocenie organu odwoławczego na stwierdzenie, że na nieruchomości planowano w dacie wywłaszczenia realizację osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z obiektami handlowymi oraz typową dla tego typu inwestycji infrastrukturą, tj. drogami dojazdowymi oraz zielenią. Te ustalenia potwierdzają również postanowienia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego ( uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnowie Nr XIX/66/79 z 26 listopada 1979 r.) , zgodnie z którymi nieruchomość położona była w dacie wywłaszczenia na terenach oznaczonych symbolem "A 149 MN": ustalenia obowiązujące - teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, ustalenia postulowane -- fragment osiedla "J[...] II"/ zabudowa dywanowa, stan istniejący - teren upraw polowych. Z umów sporządzonych w formie aktów notarialnych: z [...] listopada 1999 r. Rep A [...], z 22 grudnia 2000 r. Rep [...], z 12 października 2005 r. Rep [...] oraz z [...] marca 2008 r. Rep. [...] wynika, że realizacja planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla domków jednorodzinnych wobec jej niewykonania przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a następnie również przez aktualnego właścicielanieruchomości, tj. Gminę Miasta T. miała być powierzona przedsiębiorstwom prywatnym, które jednak nie zrealizowały ostatecznie planowanej zabudowy. Z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nastąpiło uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XII/191/2003 z dnia 12 czerwca 2003 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XLVI/861/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r., umową z [...] marca 2008 r. Rep. A 2811/2008 ostatecznie zmieniono pierwszą z powołanych wcześniej umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (z [...] listopada 1999 r. Rep [...]) w ten sposób, że nieruchomość przeznaczono na cele zgodne z aktualnymi w dacie zawierania umowy zmieniającej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w podstawowym zakresie pod realizację inwestycji obejmującej budowę wielkopowierzchniowego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo-usługowej. Organ odwoławczy podzielił konkluzję organu I instancji, że odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia polegającego na wybudowaniu osiedla domków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą oraz zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jej zabudowa zgodnie z nowymi ustaleniami zawartymi w akcie prawa miejscowego powoduje konieczność uznania za zbędną na cel wywłaszczenia. Realizacja inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości nie została w ogóle ani rozpoczęta, ani też ukończona. Organ II instancji podkreślił, jednak, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji w zakresie tego, że istniejący stan prawny przedmiotowej nieruchomości, która jest obecnie własnością Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji odmawiającej zwrotu tej nieruchomości. Dla oceny skutków rozporządzenia przedmiotową nieruchomością na rzecz osoby trzeciej po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kluczowe znaczenie ma w pierwszej kolejności ocena prawna wyrażona w wydanym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 952/11. W tym wyroku Sąd stwierdził że "Odnosząc się do orzeczeń powołanych w skardze należy wyjaśnić, że zostały one wydane w ramach kontroli rozstrzygnięć organów administracji wydanych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również jej art. 229. Po wejściu w życie tej ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych opowiedziało się przeciwko wykluczeniu a limine możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w warunkach niemieszczących się w zakresie art. 229. Zwrócono na to uwagę w odwołaniu wniesionym od decyzji Starosty T. Również inne wyroki sądów administracyjnych stwierdzają, że w przypadku utraty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zasadne odmawianie zwrotu nieruchomości tylko z tego powodu, lecz należy podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny. Można tu przykładowo wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. I OSK 557/07, gdzie stwierdzono: "Po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), które nie może by ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji", na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK nr 7/2001, poz. 216 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców ". Dalej organ odwoławczy wskazuje, że powołany pogląd prawny, który jest w sprawie wiążący, nawiązuje do prezentowanej aktualnie i ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 966/07; wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 292/09 oraz podzielający wyrażony tam pogląd wyrok NSA w Warszawie z 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1069/09; wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/10 oraz podzielający wyrażony tam pogląd wyrok NSA w Warszawie z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1039/11; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/12), zgodnie, z którą rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osoby trzeciej po dniu wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do której postępowanie dowodowe wykazało, że stała się ona zbędna na cele wywłaszczenia, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie podmiotu publicznoprawnego wydać decyzji pozytywnej - orzekającej o zwrocie. Stwierdzając, bowiem w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych, w wyniku których jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miasta T., utraciła władanie nad nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Jednocześnie jednak zgodnie z brzmieniem art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest jak w niniejszym przypadku sąd , to wtedy organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia jest uwarunkowana istnieniem po stronie występującego z takim powództwem legitymacji procesowej co związane jest z interesem prawnym ( art. 189 kpc) .Takiego interesu prawnego nie posiadają organy administracji publicznej orzekające w sprawie i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności wskazanych umów. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n. Decyzję Wojewody [...] zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie : Gmina Miasta Tarnowa oraz "G[...]" Sp. z o.o. w K. Gmina T. zarzuciła decyzji Wojewody [...] o naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 136 § 3 w związku z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami mające wpływ na wynik sprawy, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygając sprawę Wojewoda powołał się na art. 138 § 2 k.p.a. naruszając wskazany przepis , bowiem powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dlatego zasadnym było zastosowanie przez wojewodę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji starosty z dnia [...] października 2013. Zdaniem skarżącego mylnym jest pogląd, iż organ I instancji stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych w wyniku których jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Miasta T., utraciła władanie tą nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100§ 1 k.p.a.)" Nie istnieje bowiem żaden spór pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym co do zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych w wyniku której Gmina Miasta T. oddała grunt w użytkowanie wieczyste. Przypadki, w których prawo użytkowania wieczystego może wygasnąć są ściśle określone i żaden z nich w niniejszym przypadku nie zachodzi. Prawo użytkowania wieczystego może wygasnąć powodu: 1. Upływu czasu na jaki zostało ustanowione (art. 33 ust. 1 UGN i art. 236 KC) 2. Rozwiązania przez strony umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste za porozumieniem (art. 33 ust. 1 UGN) 3. Rozwiązania przez sąd umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste na skutek żądania organu, jeśli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie (art. 33 ust. 3 UGN i 240 KC) 4. Wywłaszczenia czyli pozbawienia prawa w drodze decyzji (art. 112 i 113 UGN). 5. Zrzeczenia się przez uprawnionego jeśli jest nim państwowa lub samorządowa osoba prawna (art. 16 UGN) 6. Konfuzji czyli sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego (art. 32 UGN). Ponadto na wniosek użytkownika wieczystego może też dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął, że żaden z powyższych przypadków wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w świetle ustalonych okoliczności faktycznych nie będzie miał miejsca. Wymaganiom ustalenia zbędności i rozważenia czy istnieje możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego organ I instancji uczynił zadość a stawianie przez wojewodę wobec starosty dalej idących żądań nie znajduje uzasadnienia. Nie wiadomo na jakiej podstawie i dlaczego dopiero przy rozpatrywaniu trzeciego odwołania Wojewoda uznał, że sporządzone w formie aktu notarialnego umowy na podstawie których ustanowiono i przenoszono użytkowanie wieczyste mają być dotknięte nieważnością. Jeżeli Wojewoda dostrzegał zagadnienie wstępne powinien był wskazać konkretnie co jego zdaniem jest powodem nieważności tej umowy i powinien był uczynić to już przy pierwszym odwołaniu. Skoro, zatem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwia uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości nawet w sytuacji w której nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a nie ma możliwości doprowadzenia do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, które spowodowałoby odzyskanie władztwa nad gruntem przez właściciela, uchylanie decyzji starosty ze wskazaniem na potrzebę zawieszenia postępowania pozbawione było podstaw. Spółka "G[...]" zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art.12, art. 77, art. 80, art.107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w terminach określonych art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości. Według zapisów w planie miejscowym obowiązującym w dacie wywłaszczenia stan istniejący w odniesieniu do działki określono jako "teren upraw polowych". Ponadto w aktach sprawy znajduje się operat inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji i sieci c.o. wykonanej na terenie przedmiotowej działki nr operatu [...] oraz operat nr [...] z pomiaru i inwentaryzacji kanalizacji, sieci c.o. i sieci energetycznej oraz gazociągu na terenie działki. Powyższe dowodzi, że na terenie przedmiotowej działki wykonano elementy infrastruktury osiedla domków jednorodzinnych. Skoro pierwszy operat sporządzony został w 1991 roku, a drugi operat sporządzony został w 1994 roku, to oznacza to co najmniej, że prace związane z realizacją infrastruktury zostały rozpoczęte przed rokiem 1991, a zakończone przed rokiem 1994. Zarówno rozpoczęcie realizacji w/w infrastruktury, jak i jej zakończenie nastąpiło z dochowaniem momentów czasowych określonych w art. 137 ust. 1 ugn, które w niniejszej sprawie oznaczały konieczność rozpoczęcia prac przed rokiem 1992, a zakończenie przed rokiem 1995. Skarżący przedłożył ponadto do akt sprawy kopię ogłoszenia o przetargu pisemnym nieograniczonym na oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości obejmującej m.in. przedmiotową działkę, które ukazało się w Gazecie Wyborczej w dniu 14 września 1999 roku. Zgodnie z oświadczeniem Gminy Miasta T. zawartym w w/w ogłoszeniu "W latach 1985-1989 została na tym terenie rozpoczęta inwestycja "osiedle [...] III" wykonano częściowo uzbrojenie w c.o., gaz wodę, energię." W świetle powyższego nie można zgodzić się z poglądem organu II instancji iż "realizacja inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie została w ogóle rozpoczęta, ani też ukończona". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla przyjmuje się pawilony handlowe, drogi, parkingi, instalacje podziemne takie jak wodociągi, instalacja sanitarna, gazowa itp. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, rozpoznając sprawę, w ogóle pominęły okoliczność zrealizowania na terenie przedmiotowej działki celu wywłaszczenia przed upływem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn, zajęły się natomiast kwestią jej późniejszego zagospodarowania. W rezultacie organy prowadzące postępowanie naruszyły m.in. przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., nakazujące im w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz przepis art. 80 k.p.a. Na rozprawie w dniu 13 października 2014 r na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono o połączeniu sprawy II SA/Kr 1069/14 ze skargi "G[...]" Spółki z o.o. w K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze II SA/Kr 1068/14 ze skargi Gminy Miasta T. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Argumenty powołane w zaskarżonej decyzji są trafne a decyzja prawidłowa. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było zbadanie czy wiążące wskazania wynikające z dotychczas wydanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r , sygn.. akt II SA/Kr 952/11 zostały wykonane przez organy administracyjne, a to z uwagi na regulację zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r oddalono skargę na poprzednio wydaną przez Wojewodę decyzję kasatoryjną. Strony i organ wyciągają jednak z tego orzeczenia całkowicie odmienne wnioski. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika że : - roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje wnioskodawczyni i może być rozpatrywane, bowiem samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( a contrario z art. 229 ugn), - podczas rozpoznawania sprawy należy najpierw ustalić przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a dopiero po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy ewentualnie przejść do drugiego etapu postępowania i rozważyć możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego jako przeszkody zwrotu nieruchomości. Przy czym należy wtedy podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny. Tym wiążącym wskazaniom organ I instancji do chwili obecnej nie sprostał. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł ogólne wskazania wynikające z aktualnego orzecznictwa , które choć nie w pełni przystają do wymogów jakie wyznacza treść art. 138 § 2 kpa jednak ta okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c), bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r , Nr 102 poz. 651 ze zm): Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości ( ust 1 ). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ( ust 2 ). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ( ust 3 ). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie pojawił się pogląd, że istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu z uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno poprzedzić podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku, której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. ( art. 100 § 1 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa) , to znaczy działaniami zmierzającymi do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. Nie może, bowiem zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Nie mogą bowiem podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998, IV SA 615/97, LEX nr 45910, wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r. ,sygn. akt l OSK 722/08). W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie na możliwość podważenia ważności umowy przenoszącej własność bądź użytkowanie wieczyste nieruchomości lub oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli nie poinformował poprzedniego właściciela nieruchomości o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nieruchomość została użyta na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 tej ustawy). Stwierdzenie nieważności umów cywilnoprawnych nie leży jednak w gestii Skarbu Państwa lub Gminy, bowiem nie mają one legitymacji procesowej czynnej by domagać się stwierdzenia ich nieważności. Mogłaby tego domagać się w powództwach przed sądami powszechnymi sama wnioskodawczyni posiadająca interes prawny w żądaniu ustalenia – stwierdzenia nieważności. Organ administracyjny w toku prowadzonego postępowania nie zakreślał jednak wnioskodawczyni żadnego stosownego terminu do ewentualnego wystąpienia z takimi powództwami. Dopiero gdyby na drodze sądowej doszło do unieważnienia umowy na mocy, której inny podmiot stał się użytkownikiem wieczystym działki, o której mowa we wniosku a w konsekwencji przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Gminie Miasta T., możliwe byłoby orzeczenie o jej zwrocie. Wobec takiego braku postępowania administracyjnego zgodzić się należy z organem II instancji, że nastąpiło niewyjaśnienia sprawy poprzez naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 8 kpa co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Z odwołania B. C. z dnia [...] listopada 2013 r (data wpływu) od decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że strona kwestionuje brak rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub jej rozwiązania przez sąd. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji postępując w zgodzie z zasadą praworządności (art. 7 kpa ) ,a także prowadząc postępowanie w zgodzie z art. 8 kpa wezwie wnioskodawczynię w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu ) użytkowania wieczystego i w zależności od jej aktywności procesowej albo postępowanie administracyjne będzie zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności umowy ( zagadnienie wstępne ) albo kontynuowane po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu i wtedy po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa ) przy uwzględnieniu zasady że ciężar dowodu spoczywa na tym kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne ( która znajduje pełne zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy) - wydana zostanie decyzja w sprawie z pominięciem tej przeszkody. Z tych względów skarga Gminy Miasta T. nie mogła zostać uwzględniona, bowiem postępowanie wymaga wskazanego uzupełnienia a wnioskodawczyni powinna mieć sposobność zakwestionowania ważności umowy przed sądem powszechnym, w wyznaczonym przez organ terminie. Również skarga "G[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. jest bezzasadna. Skarga ta sięga dalej, bowiem zarzuca brak spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r , Nr 102 poz. 651 ze zm): Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Prawidłowy, bo wynikający z wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego ( art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa ) jest wniosek organów obu instancji że odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia polegającego na wybudowaniu osiedla domków jednorodzinnych (osiedle Jasna ) wraz z infrastrukturą oraz zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jej zabudowa zgodnie z nowymi ustaleniami o innym charakterze ( budowa wielkopowierzchniowego centrum handlowo usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo - usługowej) powoduje konieczność uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Realizacja pierwotnej inwestycji nie została ukończona, ani nawet rozpoczęta w takim zakresie, który mógłby prowadzić do realizacji samego celu wywłaszczenia. W powoływanym w skardze ogłoszeniu o przetargu pisemnym Zarządu Miasta T., jaki miał miejsce[...]października 1999r mowa jedynie o " częściowym wykonaniu na tym terenie uzbrojenia w c.o. , gaz , wodę i energię " co w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku o realizacji zamierzonego celu wywłaszczenia, pomijając samą wartość dowodową oświadczenia zawartego w ogłoszeniu , które nie odwołuje się do żadnych okoliczności mogących podlegać weryfikacji. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270).