II SA/Kr 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. K.P. złożyła w dniu 17 czerwca 2014 roku, w dniu 25 lipca 2014 roku (w swoim imieniu) oraz w dniu 16 lipca 2014 roku (reprezentowana przez pełnomocnika F.H. ) wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] do działki nr ewid. [....] położonej w [....] przy ul. [....] . W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że Wojewoda [....] do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Burmistrz R. postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 61a oraz art. 124 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] do działki nr ewid. [....] położonej w R. przy ul. [....] . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja znak: [....] z dnia 7 marca 2014 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Od tej decyzji nie odwołała się żadna ze stron i w konsekwencji stała się ona ostateczna. Tym samym, w ocenie organu administracji, wnioskodawca domagał się rozpatrzenia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Burmistrz [....] , powołując się na treść art. 61a § 1 kpa, wskazał, że przepis ten stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (przy spełnieniu warunku tożsamości sprawy administracyjnej). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K.P. i działając przez pełnomocnika F.H. , wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Uzasadniając swoje stanowisko, żaląca się przytoczyła treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zwróciła uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymaganym elementem wniosku o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca wskazała, że teren inwestycji nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego Burmistrz R. ma ustawowy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego dla wnioskowanej inwestycji. Takie stanowisko zajął również Wojewoda [....] w wezwaniu znak [....] z dnia 24 czerwca 2014 r. oraz Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie znak: [....] z dnia 16 lipca 2014 r. Z tych względów, jak wskazała dalej żaląca się, nie była zasadna odmowa wszczęcia postępowania, skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie została ostatecznie załatwiona poprzez umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. znak [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji nie podzielił zarzutów zażalenia. Kolegium wskazało, że decyzja zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu (a taką dysponuje skarżąca - decyzja Dyrektora Oddziału w K. Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 lipca 2012 roku znak: [....] zastępuje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Pogląd taki jest utrwalony w licznych, wskazanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podzieliło ten pogląd i wskazało, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor ma prawo domagać się rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu, względnie wnieść do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skargę na bezczynność organu. Skargę na powyższe postanowienie SKO w N. wniosła K.P. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym go postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2014 roku wydanym przez Burmistrza R. przytoczono liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także wskazano, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Pomimo tego Wojewoda [....] , jako właściwy do wydania pozwolenie na budowę, w dalszym ciągu wzywa skarżącą do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] na działkę ewid. nr [....] przy ul. [....] w R. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, a także uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przez zjazd należy rozumieć "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności. Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. W konsekwencji, skoro w świetle tego przepisu na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która de facto dotyczyłaby tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2077/13, z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2223/12 oraz z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1722/07 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc zamierzenie inwestycyjne dotyczy wyłącznie zjazdu jako niezależnego od zagospodarowania samej działki przedmiotu inwestowania, to nie powinno być kwalifikowane jako urządzenie infrastruktury technicznej objęte decyzją o warunkach zabudowy, gdyż z uwagi na przepis szczególny (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) powinno być objęte zezwoleniem zarządcy drogi na jego lokalizację, zastępującym przy tego rodzaju zamierzeniach decyzję o warunkach zabudowy. Zatem w tej kwestii stanowisko przyjęte przez SKO w N. oraz Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest zbieżne. Jednakże postanowienia organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej zjazdu z drogi publicznej były, w ocenie Sądu, błędne z przedstawionych poniżej względów. Nietrafnie przyjął organ I instancji, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 7 marca 2014 r. znak: [....] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż kolejny wniosek skarżącej zmierzał do rozpatrzenia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Podkreślić trzeba, że w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostało zakończone decyzją umarzającą postępowanie, to kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji nie może zostać uznany za złożony w tej samej sprawie, gdyż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie stwarza stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Natomiast organ odwoławczy, choć sformułował inne uzasadnienie dla swojego rozstrzygnięcia, również błędnie przyjął, że zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżącą. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego wszczyna postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz gdy organ uzna, że nie ma podstaw do wydania decyzji zgodnej z tym wnioskiem, powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zatem w odniesieniu do wniosku K.P. organy obu instancji błędnie uznały, że zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia tego postępowania. W świetle bowiem przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnić trzeba również, że w niniejszej sprawie Sąd nie kontrolował prawidłowości stanowiska Wojewody [....] oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w kwestii konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej, ponieważ stanowiłoby to wykroczenie poza granice sprawy w rozumieniu art. 135 ppsa. Jednakże skarżąca dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi do kontrolowania prawidłowości działań podejmowanych w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Takimi instrumentami niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję wydaną w tego rodzaju postępowaniu, ewentualnie skarga na bezczynność organów prowadzących postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a kpa. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa.