II SA/Kr 1099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działek oddala skargę. Postanowieniem z 10.04.2015r., znak: [...] Burmistrz Miasta M. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych położonych w M. przy ul. [...], obr.[...] , ozn. nr ewid.: [...] ,[...] ,[...] . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działki powyższe, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta M. z dnia 28.12.2004r., Nr [...] leżą w terenach o symbolu KDZ - tj. tereny ulicy zbiorczej o symb. KDZ, a częściowo w terenach o symbolu E5 i E7 MN/U tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Organ stwierdził również, że niniejszy podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielenie działek o nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] it... posłuży do regulacji spraw własnościowych oraz pod budowę chodnika przy ul. [...] wraz z zabezpieczeniem układu komunikacyjnego zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działek. Na to postanowienie zażalenie złożył W.P. , właściciel ww. działek i zarzucił, iż północna granica dz. ew. nr [...] na projekcie podziału przebiega niezgodnie ze stanem faktycznym i pomimo uwzględnienia przez Burmistrza zażalenia do identycznej decyzji, nie zostały podjęte żadne kroki w celu wyjaśnienia zaistniałych różnic w przebiegu granic. W związku z tym W.P. wniósł o dokonanie prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg. dokumentacji z 1981r. Oświadczył jednocześnie, że nie ma żadnych zastrzeżeń do budowy chodnika przy ul.[...] , gdyż jest gorącym zwolennikiem tego projektu i ma nadzieję, że po ustaleniu poprawnej granicy dz. ew. nr [...] chodnik powstanie w najkrótszym możliwym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 1.07.2015r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 93 i art. 97 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie z prawidłowym zastosowaniem art. 93 ust. 1, art. 97 § 3 pkt 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 23.03.2015r. W.P. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie podziału w/w działek oraz o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi oraz o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że ww. działki leżą między innymi w terenie o symbolu KDZ - tj. tereny ulicy zbiorczej o symb. KDZ, a podział ma na celu regulację spraw własnościowych oraz budowę chodnika przy ul. [...] tj. do realizacji celu publicznego. Żądanie W.P. dotyczące dokonania prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg. dokumentacji z 1981 nie mieści się w granicach przedmiotu niniejszego postępowania regulowanego ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie granic nieruchomości wchodzi w zakres postępowania rozgraniczeniowego regulowanego ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie podziałowe nie ingeruje swym zakresem w zewnętrzne granice dzielonych nieruchomości. Postanowienie opiniujące podział nieruchomości stanowi natomiast urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi zatem typ "promesy " umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora m.in. uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, ale nie przesądzającej o skutkach takiego właśnie podziału nieruchomości. Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). Organ zażaleniowy jest natomiast związany przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 207/11, publ. Lex nr 920831 stwierdził wprost, że organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie stosownej opinii w trybie powołanego przepisu, nie przesądza też, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Wg Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu (ani wydanie rozstrzygnięcia w sprawie) nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, zatem może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzające. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się W.P. , zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie: - art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nieuwzględniającej całości materiału dowodowego, który posiada istotne znaczenie dla sprawy, a to brak wyznaczenia granic działek w terenie i oznaczenia tych granic w sposób trwały i widoczny, łamiąc tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który domaga się przed zatwierdzeniem podziału przedmiotowych działek oznaczenia granic w terenie, które to granice nie są ustalone i przebiegają w sposób dowolny, - art. 97 ust. 1 a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niedołączenie do wniosku o podział nieruchomości protokołu przyjęcia granic nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podano, iż zaskarżone postanowienia zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, albowiem żadne działania nie zostały podjęte w celu oznaczenia granic z udziałem właścicieli nieruchomości Także nie bez znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi są regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, które także nakładają na organ określone obowiązki celem procedowania zgodnie z literą prawa. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu l jak i II Instancji spowoduje usankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym zezwoli organowi administracji na dalsze czynności w celu podziału nieruchomości z pominięciem podstawowych procedur. Organ II Instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. o dopuszczalności podziału z urzędu, natomiast całkowicie pomija kwestię obowiązku ustalenia granic mającej być przedmiotem podziału nieruchomości. Skarżący nie zgadza się z twierdzenie organu, że winien sobie w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne regulować przebieg granic, albowiem to na organie dokonującym podziału jak twierdzi "z urzędu" spoczywa obowiązek oznaczenia granic nieruchomości, które w przyszłości mają służyć do realizacji celów publicznych. Nietrafnie organ II Instancji wskazuje, że postępowanie podziałowe nie ingeruje w zewnętrzne granice, albowiem sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje, że przedmiotowe postanowienie organu i Instancji stanowi urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ wyraźnie przyznaje, że kwestia granic zostanie poddana zmianie. Skarżący wskazał także, że zgodnie z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r. II SA/Łd 622/10 "organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego". Teza ta wskazuje, że zaskarżone postanowienie jest błędne nawet z powodów niewskazywanych dotychczas. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatwierdzającego taki podział, czyli organu uprawionego do wszczęcia postępowania w sprawie podziału. Ponieważ chodzi o ten sam organ, wystarczająca jest więc jego ocena, że wymagana zgodność występuje, wyrażona w kończącej postępowanie decyzji, (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r, sygn. akt l OSK 403/07,. Uzasadnienie postanowienia organu II Instancji powołuje się na postępowanie w przedmiocie podziału "z urzędu", zaś w postanowieniu organu l Instancji widnieje zapis, iż "na wniosek" które to rozbieżności już poddają w poważną wątpliwość legalność podejmowanych przez organy aktów prawnych. Skarżący wskazał także, że nikt nie zapoznał go z projektem podziału, z inicjatywy organu, mimo, że działania te istotnie godzą w jego własność. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde naruszenie w/w przepisów skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji błędnie wyraził pogląd, że postępowanie toczy się z urzędu. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że zostało ono wszczęte na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w L. W związku z przyjętym poglądem, organ częściowo błędnie przedstawił rozważania prawne. Powyższe uchybienia nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego zaskarżone postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Dalej wskazać należy, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem pozytywnie opiniującym projekt podziału działek, wydanym na podstawie art. 92 i 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z w/w art. 93 ust. 4 i 5, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W związku z tym zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego - z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, który w niniejszy postępowaniu nie znajduje zastosowania - opiniuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku braku planu miejscowego opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13, LEX nr 1401680, oraz z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12, Lexis.pl nr 5175071). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. (I SA/Wa 2537/12, LEX nr 1310407), wskazując w uzasadnieniu tego wyroku, że wydawane w trybie art. 93 ust. 4 postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 (względnie art. 94 ust. 1). Postanowienia opiniujące podział nieruchomości podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że w razie zmiany planu lub jego uchylenia postanowienie opiniujące wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne (por. wyrok NSA z 19 września 2012 r., I OSK 1282/11, Lexis.pl nr 6820557). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa art. 93 ust. 4, nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11, Lexis.pl nr 3960186). W przedmiotowym wypadku organ wydając postanowienie dokonał oceny zgodności planowanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym, wyrażając stanowisko, że planowany podział jest z nim zgodny. Z dokonaną oceną, której zasadnicze motywy zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia należy się zgodzić. Organ dokonał zatem oceny w kontekście jedynej wymaganej na tym etapie przesłanki - z art. 93 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i ocena ta jest prawidłowa. Powyższe uzasadniało wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału działek. Natomiast kwestia podnoszona przez skarżącego i spełnienie pozostałych wymogów formalnych w tym wymienionych w art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogących skutkować definitywnym podziałem działek, przesunięta jest na dalszy etap postępowania. Dodać w tym miejscu należy, że jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącego kwestię protokołu z przyjęcia granic nieruchomości, to z art. 97 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Z powyższych przyczyn, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.