II SA/Kr 1107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. M., L. M., S. C., J. C., J. P. i R. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2023 r., znak WS-VI.7570.1.47.2023.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.47.2023.ŁG, po rozpoznaniu odwołań złożonych przez M. M., działającego w swoim imieniu oraz jako pełnomocnik Ł. M., S. C., J. C. oraz D. P., działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia 16 marca 2023 r. znak: GN.683.3.35.2021. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść wniesionego odwołania, a następnie wskazał, że decyzją z dnia 16 marca 2023 r., znak: GN.683.3.35.2021 Starosta W. i orzekł: w pkt 1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...] [...]) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, obręb K., jednostka ewidencyjna K. , objętą decyzją Starosty W. znak: BGN.6740.1.9.2020 z dnia 14 maja 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi wewnętrznej o długości ok. 200 m na drogę gminną publiczną klasy D w miejscowości K.", której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prawo własności nabędzie Gmina K., w pkt 2) o przyznaniu kwoty 723,65 zł (słownie: siedemset dwadzieścia trzy 65/100) tytułem powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości za wydanie nieruchomości, w pkt 3) o wypłacie ustalonego w punkcie 1 i 2 w łącznej wysokości 15 196,65 zł (słownie: piętnaście tysięcy sto dziewięćdziesiąt sześć 65/100) odszkodowania odpowiednio: a) w kwocie [...]zł (słownie: [...] [...]) na rzecz J. C. (s. J. i F.), dotychczasowego współwłaściciela ww. nieruchomości w [...] części, b) w kwocie [...]zł (słownie: [...] na rzecz D. P. (c. J. i F.), dotychczasowej współwłaścicielki ww. nieruchomości w [...] części, c) kwocie [...]zł (słownie: [...]) na rzecz S. C. C. (s. C. i M.), dotychczasowego współwłaściciela ww. nieruchomości w [...] części, d) w kwocie [...]zł (słownie: [...]) na rzecz M. M. (s. E. i A.), dotychczasowego współwłaściciela ww. nieruchomości w 3/8 części, e) w kwocie [...]zł (słownie: [...] [...]) na rzecz Ł. M. (s. E. i A.), dotychczasowego współwłaściciela ww. nieruchomości w 2/8 części, w pkt 4) o zobowiązaniu Gminy K. reprezentowanej przez Wójta Gminy K. do wypłaty ustalonego w punkcie 3 odszkodowania na rzecz osób wymienionych w punkcie a - e, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności pod nazwą: "Rozbudowa drogi wewnętrznej o długości ok. 200 m na drogę gminną publiczną klasy D w miejscowości K." stanie się ostateczna. Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 8 lipca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.-L., która pismem z dnia 15 marca 2023 r. podtrzymała oszacowaną wartość nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, obręb K., jednostka ewidencyjna K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176, dalej: specustawa drogowa), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a niestanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ zauważył, że decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Starosta Wielicki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa drogi wewnętrznej o długości ok. 200 m na drogę gminną publiczną klasy D w miejscowości K.. Z kolei decyzją z dnia 28 marca 2023 r. Wojewoda Małopolski częściowo zmienił ww. decyzję, utrzymując ją w pozostałym zakresie. Zatem w tym dniu działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0080 ha, obręb K., jednostka ewidencyjna K. - stała się własnością Gminy K.. Następnie organ wyjaśnił, że regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a). Ponadto jeśli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. (art. 18 ust. 1c). Wojewoda wskazał, że organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wykazem (równoważnikiem) [...] z dnia 25 maja 2010 r. parcela katastralna nr [...] odpowiada działce nr [...] o pow. 0,71 ha. Parcela katastralna nr [...] powstała z podziału parceli katastralnej nr [...] (objęta Aktem Własności Ziemi nr [...] z dnia 10 lipca 1976 r.). Zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] właścicielem parceli katastralnej nr [...] była F. C. (c. K. i A.), która zmarła w dniu 18 czerwca 1988 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny sygn. akt [...] z dnia 7 września 2005 r. spadek po zmarłej F. C. nabyły na podstawie ustawy wprost wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym dzieci: J. C., C. C., D. M. P., A. M., M. C., S. J. C., A. M., F. C. - każde po 1/8 części. W dniu 23 lipca 2003 r. zmarł F. C. (s. J. i F.). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns [...] z dnia 6 kwietnia 2004 r. spadek po zmarłym F. C. nabyli wprost na podstawie ustawy: wdowa H. C. (c. J. i A.), syn T. J. C., syn A. C. po [...] części wraz z wchodzącym w skład spadku udziałem w gospodarstwie rolnym. W dniu 6 maja 2004 r. zmarła H. C. (c. J. i A.). Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. spadek po zmarłej H. C. nabyli wprost na podstawie ustawy: syn T. J. C., syn A. C. każde po 1/2 części. W dniu 16 sierpnia 2015 r. zmarł C. C. (s. J. i F.). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. P. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia 8 stycznia 2021 r. spadek po zmarłym C. C. nabył: syn S. C. C. na podstawie testamentu notarialnego sporządzonego przed notariuszem E. K. - S. z dnia 26 września 1994 r. Rep. A nr [...]. Zgodnie z aktem umowy darowizny udziałów w spadku sporządzonym przez notariusza R. F. Rep. A nr [...] z dnia 29 maja 2010 r.: A. M. (c. J. i F.) przysługujący jej udział w spadku w po F. C. darowała synowi Ł. M., S. J. C. (s. J. i F.), który nabył udział w spadku po F. C. darował siostrzeńcowi M. M.. T. J. C. (s. F. i H.), który nabył udział w spadku po F. C. darował Ł. M., A. C. (s. F. i H.), który nabył udział w spadku po F. C. darował M. M.. Natomiast zgodnie z aktem umowy zbycia udziału w spadku sporządzonym przez notariusza A. L. Rep. A nr [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r.: A. M. (c. J. i F.) przysługujący jej udział w spadku po F. C. darował siostrzeńcom M. M. i Ł. M. po połowie. W dniu 27 lutego 2021 r. zmarł M. C. (s. J. i F.). Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez B. W. Rep. A nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 r. na podstawie ustawy dziedziczą: J. F. (c. M. i B.) oraz A. C. (c. M. i B.) po [...] części. Natomiast zgodnie z aktem umowy zbycia udziału w spadku sporządzonym przez notariusza A. L. Rep. A nr [...] z dnia 8 września 2021 r.: J. F. (c. M. i B.) przysługujący jej udział w spadku po M. C. darowała M. M., A. C. (c. M. i B.) przysługujący jej udział w spadku po M. C. darowała M. M.. W dniu 24 stycznia 2022 r. dla przedmiotowej nieruchomości została założona księga wieczysta pod numerem [...] W dziale II "Własność" ujawnieni byli J. C. (s. J. i F.), D. P. (c. J. i F.), S. C. (s. C. i M.), M. M. (s. E. i A.), Ł. M. (s. E. i A.). Dział III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" oraz dział IV "Hipoteka" ww. księgi wieczystej pozostawał wolny od wpisów. Powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał za własne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem niniejsza opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Z kolei zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego przepis § 36 ust. 1 stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast zgodnie z ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący określenia wartości nieruchomości winien mieć również na uwadze dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak stanowi zaś ust. 3 powołanego przepisu, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z kolei zgodnie z ust. 4, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w omawianej sprawie autorka sporządzonej wyceny nieruchomości, dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (14 maja 2021 r.), położonej zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XLVI/321/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. oraz Uchwałą Nr XLIV/328/2018 Rady Gminy Kłaj z dnia 29 maja 2018 r., w terenach oznaczonych symbolem KDW – tereny komunikacji drogowej, wykonała operat szacunkowy podejściem porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny transakcji 11 nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu gminy Wieliczka, gminy Niepołomice, gminy Gdów oraz gminy Biskupice. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame. Biegła dokonała oszacowania znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości składnika budowlanego w postaci 38 m˛ drogi asfaltowej bez krawężników na kwotę 7 700 zł, stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową na podstawie katalogów Scalone Normatywy wyd. Wacetob (odrębne oszacowanie gruntu oraz składnika budowlanego było uzasadnione, gdyż jak wskazała biegła, brak transakcji podobnych z tego typu składnikami). Jako cechy wpływające w największym stopniu na cenę nieruchomości biegła przyjęła lokalizację (waga 30%), charakter terenów lokalizacji inwestycji (waga 30%), rodzaj drogi (waga 10%) oraz stan użytkowy terenów przyległych (waga 30%). Następnie skorygowała otrzymaną cenę średnią za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów. Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych biegła uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, iż biegła dokonała wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak również podstaw do podważania prawidłowości (zresztą niekwestionowanej przez strony) określenia wartości składnika budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących: niezachowania przez rzeczoznawcę rzetelności i staranności w realizacji operatu szacunkowego, braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron, braku poddania ocenie Aktualizacji Operatu stosownemu organowi przed wydaniem decyzji, organ podał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje obowiązku prowadzenia rokowań w przedmiocie wysokości odszkodowania podobnie jak i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 23 ww. aktu prawnego, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. stosuje się wyłącznie w sprawach nieuregulowanych tzw. specustawą. Powoływane w odwołaniu w tym kontekście przepisy zawarte są w rozdziale 4 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pt. "Wywłaszczenie nieruchomości" i w żaden sposób nie mogą odnosić się do niniejszego postępowania prowadzonego w zupełnie innym trybie. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje również na aprobatę zarzut błędnego przyjęcia iż to cała projektowana działka po podziale o numerze [...] o powierzchni 0,0080 ha w MPZP leży w terenie KDW, podczas gdy w rzeczywistości znajduje się w tych granicach działka wcześniej odzyskana o numerze [...] o powierzchni 0,0063 ha czyli zgodnie MPZP reszta o powierzchni 0,0017 ha, znajdująca się tuż przy poszerzanej drodze w MPZP (działka [...] ujęta jest jako budowlana oraz, że rzeczoznawca źle przyjął, że droga jest rozbudowywana na obszarze ujętym KDW a nie, że jest to rozbudowa i poszerzenie drogi o teren działki budowlanej w MPZP, jak również nie "nałożył" sobie granic działki "odzyskanej" o nr [...] na obecnie wywłaszczaną o nr [...]. Prawdziwości tego zdaniem organu przeczy dokument Urzędu Gminy K., z dnia 8 czerwca 2021 r., znak: RGG.6727.1.145.2021 zatytułowany: "Informacja o terenie", zgodnie z którym to nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XLVI/321/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. oraz Uchwałą Nr XLIV/328/2018 Rady Gminy Kłaj z dnia 29 maja 2018 r., położona była w całości w terenach oznaczonych symbolem KDW – tereny komunikacji drogowej. Z kolei odnosząc się do zarzutu niedokonania analizy charakterystyki nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku, naruszeniu art. 134 ust, 3 i 4 u.g.n. w związku § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, polegające na błędnej wykładni § 36 ust. 1 i błędnym zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny", organ odwoławczy podał, że zarówno w u.g.n. jak i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawarto definicji pojęć rynku lokalnego i regionalnego, to ich znaczenie zostało dookreślone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z orzecznictwem pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Organ zauważył, że wprawdzie biegła na stronie 7 operatu szacunkowego z dnia 8 lipca 2022 r. wskazała, iż w związku z niewystarczającą ilością transakcji na terenie Gminy K. zaistniała konieczność rozszerzenia analizy na teren rynku regionalnego tj. powiatu w. oraz przyległej gminy B.. Finalnie jednak wycena została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu gminy W., gminy N., gminy G. oraz gminy B., zatem zgodnie z ww. orzecznictwem, zawarte na terenie rynku lokalnego. Niesłuszny zdaniem organu odwoławczego jest również zarzut, że rzeczoznawca w aktualizacji operatu w ogóle nie wziął pod uwagę, iż dobierając działki podobne winien je dobierać względem działki o nr [...] jako całości a nie tylko jako działki projektowanej, tej wywłaszczanej o nr [...] (o powierzchni 0,0080 ha). Zdaniem organu trudno uznać za zasadne, aby wywłaszczonemu należało wyliczać wartość odszkodowania w oparciu o cechy nieruchomości, która nie jest przedmiotem wyceny, tylko nieruchomością z której został on wydzielony. Niezależnie od powyższego, każda nieruchomość posiada cechy indywidualne ją charakteryzujące, tym samym skoro przedmiotem wyceny jest działka po podziale, to jej wartość winna być określona w oparciu o cechy nieruchomości po podziale nie zaś nieruchomości pierwotnej o możliwie całkowicie odmiennych cechach. Przyjęcie cech działki przed podziałem (czasami o całkowicie odmiennych cechach rynkowych) byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej o której mowa art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w skrajnych przypadkach prowadziłaby do wyceny np. działki o pow. 1 m˛ w oparciu o cechy działki o pow. 10 000 m˛. Co się tyczy zarzutu odwołania co do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ze względu na budowę lub przebudowę zjazdów i braku uwzględnienia rekompensaty z tytułu tego ograniczenia w opracowanym "Operacie", organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym ta kwestia została wyjaśniona. Jak podał organ brak jest przepisów prawa, które zabraniałyby biegłemu przyjęcie do porównania transakcji starszych niż sprzed 2 lat, co czyni bezzasadnym kolejny zarzut dot. tej kwestii. Dodatkowo organ wskazał, że biegła pismem z dnia 15 marca 2023 r. potwierdziła aktualność sporządzonej wyceny, natomiast w dniu 26 czerwca 2023 r. stosownie do treści art. 175 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiła dokument ubezpieczenia ważny w dniu sporządzenia operatu. Organ podkreślił również, że dokonane w dniu 15 marca 2023 r. potwierdzenie aktualności ww. wyceny jako mające miejsce przed formalnym upływem jego ważności (co nastąpi dopiero w dniu 8 lipca 2023 r.), nie było potwierdzeniem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ugn, a zatem nie było konieczności dołączania do niego załączników, o których mowa w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu nakazania w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2022 r. wykonania nowego Operatu Szacunkowego, a nie aktualizacji "starego" organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłą w dniu 8 lipca 2022 r., pomimo zatytułowania aktualizacją operatu szacunkowego, nie może zostać za takową uznane. Została w nim zawarta częściowo inna baza nieruchomości porównawczych. Co za tym idzie doszło do zmiany czynników mających wpływ na dokonanie wyceny. W związku z tym opracowanie to w ocenie organu odwoławczego należy uznać za nową opinię (zagadnienie to zostało również wyjaśnione szczegółowo przez biegłą pismem z dnia 22 września 2022 r.), a tym samym pełnoprawny operat szacunkowy Określenie "aktualizacja" może być tu rozumiane wyłącznie w kategoriach umowy zleceniodawcy czyli Starosty Wielickiego z rzeczoznawcą. Co do zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Wojewoda wskazał, że przepis ten reguluje kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, w której nieruchomość wywłaszczona przed jej zajęciem na cel publiczny przeznaczona była pod drogę. Dokonując wykładni tego przepisu, podkreślenia wymaga, że nie wyznacza on dwóch alternatywnych sposobów wyceny takich nieruchomości (przeznaczonych pod drogę), a jedynie wskazuje na procedurę postępowania w sytuacji, w której wyceny nie można przeprowadzić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Mianowicie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy w wyniku przeprowadzonej przez siebie analizy rynku stwierdzi, że brak jest możliwości oszacowania wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, wycenę winien przeprowadzić przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Niemniej jednak, zastosowanie tej procedury wyceny poprzedzone być powinno nie tylko wykluczeniem możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych występujących na lokalnym rynku, ale również wykluczeniem obrotu takimi nieruchomościami na rynku regionalnym. Treść omawianego przepisu odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania ust. 2 tego paragrafu, który nakazuje, aby dane do wyceny przyjmować nie tylko z lokalnego rynku, ale również z rynku regionalnego – w przypadku ich braku na rynku lokalnym. Wynikiem zestawienia ze sobą tych postanowień jest konkluzja, zgodnie z którą wycena nieruchomości - która w planie przeznaczona była pod drogę, na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy zarówno na lokalnym rynku jak i na rynku regionalnym stwierdzono brak obrotu nieruchomościami drogowymi. W efekcie powyższych ustaleń Wojewoda Małopolski uznał, że operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2022 r. sporządzony został prawidłowo, a tym samym stanowi wiarygodny dowód w niniejszym postępowaniu. Jako prawidłowe Wojewoda ocenił także rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5%. Na powyższą decyzję M. M., Ł. M., S. C., J. C. i D. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy, - art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, - art. 10 § 1 w zw. art. 79a k.p.a. i art. 94 § 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o kończeniu postępowania, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu odszkodowania, - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie decyzji bez informowania stron o kończeniu postępowania, a chęci zakończenia go "na siłę", tak aby utrzymać w mocy ważność Aktualizacji Operatu z dnia 8 lipca 2022 r., - art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, - art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w sytuacji gdy przepis wprowadza taki obowiązek, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z odpowiednimi zaleceniami bądź samodzielne podjęcie czynności wyjaśniających, - art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 marca 2023 r., w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika podejrzenie, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego 3 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wielickiego z 16 marca 2023 r., którą orzeczono w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] złotych za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0080 ha położoną w K. , objętą decyzją Starosty Wielickiego z dnia 14 maja 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wewnętrznej o długości ok. 200 m na drogę gminną publiczną klasy D w miejscowości K.". W punkcie 2 decyzji orzeczono o powiększeniu kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. W punkcie 3 orzeczono o wypłacie ustalonego w punktach 1 i 2 odszkodowania na rzecz: J. C., D. P., S. C., M. M., Ł. M.. W punkcie 4 zobowiązano Gminę K. do wypłaty uprawnionym ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Opisana wyżej decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydana została w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 311, dalej: ustawa), w jakim stanowią one o skutkach decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei art. 12 ust. 4a ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę wydania decyzji odszkodowawczej stanowią przepisy art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Już na wstępie zauważyć należy, że w sprawie wykazano zasadność powiększenia odszkodowania o kwotę odpowiadającą wartości 5% przyznanego odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy. Kwestia ta nie jest przedmiotem sporu. Również Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa. Skarżący zarzucają decyzji naruszenia w zakresie kwestii zasadniczej, a mianowicie co do sposobu i wysokości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie dopuściły się również w tym zakresie istotnych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podstawowego, a kwestionowanego w sprawie dowodu, którym jest operat szacunkowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2025 r., I OSK 1262/23, "podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika to z tego, że wyznacznikiem ustalenia odszkodowania zawsze jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, a taką wartość – zgodnie z art. 7 u.g.n. – mogą określać jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Oznacza to, że organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, albowiem z założenia ustawodawcy – nie posiada specjalistycznej wiedzy w zakresie określania wartości nieruchomości, a więc nie jest uprawniony do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen i wniosków. Nie jest to równoznaczne z tym, że organ bezrefleksyjnie przyjmuje sporządzony operat szacunkowy, a wręcz przeciwnie – powinien poddać go wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi – a w niniejszej sprawie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Taka ocena jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest dowodem w sprawie. Podlega zatem takim samym kryteriom jak inne dowody." Dodać można, że do powyższego, że opinia rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona w taki sposób, by możliwe było dokonanie analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegły powinien wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego przepis § 36 ust. 1 stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia). Należy ponadto uwzględnić sformułowaną w art. 134 ust. 3 u.g.n. "zasadę korzyści", która polega na tym, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast zgodnie z ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący określenia wartości nieruchomości winien mieć również na uwadze dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak stanowi zaś ust. 3 powołanego przepisu, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z kolei zgodnie z ust. 4, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.-L., jest prawidłowy, biorąc pod uwagę opisane wyżej kryteria, i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]. Sąd zauważa, że przedmiotem oceny jest dokument sporządzony w dniu 8 lipca 2022 r., który wprawdzie został zatytułowany jako "Aktualizacja operatu szacunkowego", jednak treść tego dokumentu stanowi kompleksowe opracowanie mające wymagane prawem cechy i elementy operatu szacunkowego. Nie jest on przy tym całkowicie tożsamy z operatem wcześniejszym z 13 lipca 2021 r., na co wskazuje chociażby porównanie treści stron 11 obu operatów i wskazanych tam transakcji oraz nieruchomości przyjętych do wyceny. Aktualność operatu została potwierdzona w piśmie z 15 marca 2023 r., co oznacza, że mógł być on wykorzystany w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 3 lipca 2023 r., zgodnie z art. 154 ust. 4 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu poczynione w sprawie ustalenie, zgodnie z którym działka nr [...] przed wywłaszczeniem stanowiła tereny komunikacji drogowej (KDW) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XLVI/321/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r., zmienionym uchwałą nr XLIV/328/2018 Rady Gminy Kłaj z dnia 29 maja 2018 r. Stanowisko takie przyjęto w operacie szacunkowym, przyjmując, że przedmiot wyceny położony był w terenach komunikacji oznaczonych symbolem KDW w całości. Ustalenie to zostało potwierdzone Informacją o terenie Urzędu Gminy Kłaj z 8 czerwca 2021 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że przedmiotem operatu, a tym samym porównywania nieruchomości była działka nr [...] o powierzchni 0,0080 ha, a zatem działka objęta wywłaszczeniem, a nie działka, z której ją wydzielono. Sąd obecnie orzekający podziela w pełni stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku z 13 lutego 2025 r., zgodnie z którym z przepisów ustawy (przepisy art. 12 przywołane wyżej) wynika jednoznacznie, że "w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością – odpowiednio – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Inaczej mówiąc, przy ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej należy wziąć pod uwagę stan w kształcie terytorialnym wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli po dokonaniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Taka też wykładnia ww. przepisów jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16; 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17 oraz z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17 – dostępne w CBOSA), a także w doktrynie (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, komentarz do art. 17, Nb. 6)." Sporządzając operat, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny transakcji 11 nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu gminy W., gminy N., gminy G. oraz gminy B.. Jako cechy wpływające w największym stopniu na cenę nieruchomości biegła przyjęła lokalizację (waga 30%), charakter terenów lokalizacji inwestycji (waga 30%), rodzaj drogi (waga 10%) oraz stan użytkowy terenów przyległych (waga 30%). Następnie biegła skorygowała otrzymaną cenę średnią za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów. Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych biegła uwzględniła § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny". Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, że zarówno w u.g.n. jak i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawarto definicji pojęć rynku lokalnego i regionalnego. Sąd podziela przyjęty w sprawie pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu, podczas gdy rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. W ocenie Sądu jednak, przy stosowaniu tych pojęć, nie jest konieczne, by nieruchomości podobne położone były ściśle w granicach określonych jednostek podziału terytorialnego, ale przede wszystkim chodzi o to, by położone były w obszarach do siebie zbliżonych, wziąwszy pod uwagę cechy danego obszaru. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia ww. przepisów w związku z tym, że biegła, w związku z niewystarczającą ilością transakcji na terenie gminy K., poszerzyła analizę rynku o teren powiatu wielickiego oraz przyległej gminy B.. Słusznie też podkreślił organ odwoławczy, że finalnie wycena została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego. Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęto w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, skoro było ono tożsame. Co do zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Wojewoda prawidłowo wskazał, że przepis ten nie wyznacza dwóch alternatywnych sposobów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogę, a jedynie wskazuje na procedurę postępowania w sytuacji, w której wyceny nie można przeprowadzić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Mianowicie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy w wyniku przeprowadzonej przez siebie analizy rynku stwierdzi, że brak jest możliwości oszacowania wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, wycenę winien przeprowadzić przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Niemniej jednak, zastosowanie tej procedury wyceny poprzedzone być powinno nie tylko wykluczeniem możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych występujących na lokalnym rynku, ale również wykluczeniem obrotu takimi nieruchomościami na rynku regionalnym. Treść omawianego przepisu odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania ust. 2 tego paragrafu, który nakazuje, aby dane do wyceny przyjmować nie tylko z lokalnego rynku, ale również z rynku regionalnego – w przypadku ich braku na rynku lokalnym. Wynikiem zestawienia ze sobą tych postanowień jest konkluzja, zgodnie z którą wycena nieruchomości - która w planie przeznaczona była pod drogę, na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy zarówno na lokalnym rynku jak i na rynku regionalnym stwierdzono brak obrotu nieruchomościami drogowymi. Finalnie Sąd zauważa też, że w wycenie prawidłowo uwzględniono znajdujący się na przedmiotowej działce składnik budowlany w postaci 38 m˛ drogi asfaltowej bez krawężników, którego wartość oszacowano na kwotę 7 700 zł, stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową na podstawie opisanych w decyzji katalogów. Odrębne oszacowanie składnika budowlanego uzasadniono brakiem transakcji podobnych z tego typu składnikami. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze, które nie zostały uwzględnione w powyższych rozważaniach, Sąd wskazuje, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób opisany w skardze. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei, art. 76 § 1 k.p.a. wskazuje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zdaniem Sądu wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione przez organu obu instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 8 i 107 § 3 k.p.a. Odnosi się ono do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, uwzględniając ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących się. W ocenie Sądu nie było konieczne przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści obszernego odwołania skarżących, co jednak nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi takiego naruszenia również brak zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji. Obowiązek taki wynika w istocie z art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z tym zarzutem warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., II OSK 329/22, wyrażający pogląd podzielany aktualnie powszechnie w orzecznictwie, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. "Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy." Skarżący nie wykazali, że brak zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym uniemożliwiły podjęcie konkretnej czynności procesowej. Warto również zauważyć, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym z urzędu, nie miał zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., którym odnosi się do postępowania wszczętego na żądanie strony, w którym organ, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wojewoda Małopolski prawidłowo wyjaśnił kwestię braku rokowań i braku rozprawy administracyjnej, której przeprowadzenie nie było wymagane przepisami prawa w tym postępowaniu. Obowiązku takiego nie przewidują w szczególności przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast w świetle art. 89 § 1 k.p.a. przeprowadzenie rozprawy powiązano sytuacją, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W ocenie Sądu nie można zarzucać organom skutecznie naruszenia zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. dlatego, że organ odwoławczy wydał decyzję, pomimo zgłaszania przez odwołujących się potrzeby sporządzenia nowego operatu. Zarzut ten nie jest uzasadniony, skoro organ odwoławczy zaaprobował ustalenia operatu, co więcej, stanowisko takie organ odwoławczy wyrażał konsekwentnie. Zauważyć warto na marginesie, że Wojewoda Małopolski w decyzji z 21 maja 2022 r. uchylającej decyzję Starosty Wielickiego z 8 listopada 2021 r. pozytywnie ocenił operat biegłej. Operat ówczesny, jak wskazano, nie jest tożsamy z operatem, na podstawie którego wydano decyzję obecnie zaskarżoną, jednak opierał się na tych samych założeniach metodologicznych, oraz częściowo na tych samych ustaleniach i transakcjach. Nie sposób dopatrzeć się w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Norma wynikająca z tego przepisu znajduje zastosowanie do tzw. współdziałania organów administracji publicznej, polegającego przede wszystkim na zajęciu stanowiska np. w formie uzgodnienia, zaopiniowania, porozumienia, przed wydaniem decyzji. Współdziałaniem nie jest w szczególności przypadek, o którym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Co istotne, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały tego rodzaju wątpliwości co do wiadomości specjalnych, by zasadne było zwracanie się do wskazanego stowarzyszenia o ocenę operatu. Wreszcie wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wielickiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro ustalił, że prawidłowo ustalono odszkodowanie za działkę nr [...]. Nie było w przedmiotowej sprawie podstawy do zawieszenia postępowania, co też prawidłowo rozstrzygnął Starostwa Wielicki w postanowieniu z 7 listopada 2022 r. Nie mógł też organ odwoławczy naruszyć przepisów art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 marca 2023 r., tj. decyzji Starosty Wielickiego, od której skarżący wnieśli odwołanie. Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania organ odwoławczy ma do dyspozycji katalog rozstrzygnięć określony w art. 138 k.p.a. Przepisy art. 156 i 157 regulują nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. To postępowanie toczyło się w trybie zwykłym. Prawidłowo też organ odwoławczy nie stwierdził, by decyzja Starosty Wielickiego obarczona była taką wadą, którą można by kwalifikować jako wadę powodującą nieważność decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.