II SA/Kr 1113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku A.M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z nową oczyszczalnią ścieków w miejscowości K. na terenie aglomeracji [...] " - działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a oraz art. 157 § l i 2 kpa, 158 § l k.p.a, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 56 ust. 1, 1b, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27.04.2001 Prawo Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 62 poz.627 z późn. zm./ odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ I instancji wskazał, że zarówno dla terenu oczyszczalni ścieków w K. jak i dla poszczególnych miejscowości objętych planowaną inwestycją sieci kanalizacji sanitarnej obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, dopuszczające lokalizację tych urządzeń. W szczególności dla K. jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach nr 322/XVII/2002 z dnia 18.02.2002 r. Kolegium zaznaczyło, że plan ten pochodzi z 2002 r., zawiera ogólne założenia dla przyszłej oczyszczalni ścieków i nie wynikają z niego żadne zakazy, które uniemożliwiłyby realizacje inwestycji. Organ zauważył, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie prowadzone było zgodnie z przepisami działu V prawa ochrony środowiska. Strony były zawiadamiane o czynnościach w drodze obwieszczeń zamieszczanych na tablicach informacyjnych urzędu, na stronie BIP Gminy M. , zaś wyjaśnienie zakresu i zasad funkcjonowania nowej inwestycji nastąpiło na zebraniu wiejskim z udziałem mieszkańców wsi K. Uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w części dotyczącej budowy ścieków. Raport sporządzony został przez biegłego z listy Wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko dr W.B. . Wynika z niego, że oddziaływanie oczyszczalni zamyka się w granicach działek przeznaczonych pod jej lokalizację. Po otrzymaniu raportu Starosta M. postanowieniem z dnia [...].04.2008r. uzgodnił pozytywnie projektowane przedsięwzięcie, podobnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. postanowieniem z dnia [...].04.2008r. Zakres inwestycji został określony zgodnie z wnioskiem Gminy M. o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i objął północną część gminy M. , oprócz K. miejscowości [...]. Przedmiotowo określił budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków w K. Wojewoda rozporządzeniem nr [...] z [...].03.2006 r. wyznaczył aglomeracje M. z oczyszczalniami w M. i K. obejmującą m.in. miejscowości [...]. Organ podkreślił, że przez obszar Gminy przebiega wododział pomiędzy zlewniami rzeki R., oraz rzeki S. Teren północnej części Gminy M. obejmującej wsie [...] ) zlokalizowane są w zlewni S. Obszary te stanowią część systemu K. , dla którego zaprojektowano oczyszczalnie i sieć kanalizacyjną obejmującą wymienione sołectwa. Ustalono, że zarówno dla terenu oczyszczalni ścieków w K. jak i dla poszczególnych miejscowości objętych planowaną ujętych we wniosku Gminy M. obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczające lokalizację tych urządzeń. W wydanej decyzji organ powołał się także na wyjaśnienia autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wedle których przy opracowywaniu planów miejscowych w zakresie infrastruktury technicznej ustalało się jedynie "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury". Parametry techniczne systemów i związanych z nimi urządzeń ustalane były w projektach technicznych. W czasie uchwalania omawianego planu, opracowano jedynie ogólną koncepcję, z której miała wynikać budowa zbiorczego systemu kanalizacyjnego K. z budową oczyszczalni w tej wsi. W ocenie autora planu wartości przepustowości ustalone obecną decyzją nie zostały zmniejszone w stosunku do uchwalonych minimalnych wartości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwestionowana decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodna z przepisami Prawa ochrony środowiska, zarówno w części merytorycznej jak i proceduralnej. Kolegium nie podzieliło twierdzenia wniosku, co do wystąpienia naruszenia prawa zaś rażącego w szczególności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się A.M. , podnosząc że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wydanej decyzji nie odniosło się do przedstawionych przez niego dokumentów i wniosków oraz do faktu, że decyzja środowiskowa nie spełnia warunków wymaganych przez ustawę o ochronie środowiska. Decyzją z dnia [...] maja 2009 znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zbadaniu sprawy i zapoznaniu się z argumentami skarżącego stwierdziło, ze decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji w skarżonej decyzji wyjaśniono, iż podstawowym warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono także, że zakres inwestycji został określony zgodnie z wnioskiem Gminy M. o wydanie decyzji o uwarunkowaniach. Wskazano, iż zarówno dla terenu oczyszczalni ścieków w K. jak i dla poszczególnych miejscowości objętych planowaną inwestycją obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczające lokalizację tych urządzeń. Dla K. jest to uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18.02.2002 r nr 322/XVII/2002 , gdzie w § 17 wyznaczono obszar NO l przeznaczony na oczyszczalnię ścieków. Wyjaśniono, iż plan miejscowy pochodzi z 2002r., zawiera ogólne założenia dla przyszłej oczyszczalni ścieków i nie wynikają z niego żadne zakazy, które uniemożliwiłyby realizacje inwestycji. Dodatkowo Kolegium przyjęło wyjaśnienia autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. , iż przy opracowywaniu planów miejscowych, w zakresie infrastruktury technicznej ustalało się jedynie "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury." Nie ustalało się technicznych parametrów tych systemów i związanych z nimi urządzeń, w tym zasięgu ich obsługi. Te ustalane były w projektach technicznych. W czasie uchwalania omawianego planu opracowano jedynie ogólną koncepcję, z które miała wynikać budowa zbiorczego systemu kanalizacyjnego K. z budową oczyszczalni w tej wsi. W ocenie autora planu, wartości przepustowości ustalone obecną decyzją nie zostały zmniejszone w stosunku do uchwalonych minimalnych wartości. Podobnie, brak określenia w planie zakazu odprowadzania ścieków sanitarnych ze zlewni rzeki S. do przedmiotowej oczyszczalni nie wskazuje, by projektowana inwestycja była sprzeczna z planem. Kolegium podzieliło także prezentowane stanowisko autora planu odnośnie braku zakazów w badanym planie oraz planach dla poszczególnych wsi, w których będzie budowana sieć kanalizacyjna by punktem zbiorczym dla zlewni rzeki S. była oczyszczalnia ścieków w K. , zaś miejscem ich odprowadzania potok [...]. Zdaniem organu odwoławczego, Kolegium działając w pierwszej instancji szczegółowo przytoczyło zapisy planów miejscowych oraz w sposób wyczerpujący odniosło się do kwestii zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenach objętych wnioskiem. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , podnosząc, iż organy administracyjne błędnie ustaliły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2008r. W szczególności skarżący wskazał, że decyzja została wydana w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli tej poddawane są także decyzje, w zakresie ich wzruszania w postępowaniach nadzwyczajnych, między innymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednakże - szczególnie w zakresie decyzji ostatecznych, które z uwagi na upływ terminów nie podlegają zaskarżeniu w normalnym trybie, zważyć należy wagę naruszeń prawa, stanowiących przesłankę do stosowania tego typu postępowania, mając na uwadze zasadę pewności obrotu prawnego związanego z wydaniem przez organy administracji decyzji ostatecznych. Zgodzić się tu należy z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Kr 357/08, w którym sąd ten orzekł, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niebudzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są przepisem art. 156 § 1 k.p.a. który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszym postępowaniu skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na sprzeczność zamierzonej inwestycji będącej przedmiotem decyzji środowiskowej, z planami zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. (gdzie ma być lokowana oczyszczalnia ścieków ) oraz miejscowości B. i B. , z których to sieci kanalizacyjnych ścieki mają być odprowadzane do oczyszczalni w K. Podstawą prawną żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 orzekł, iż rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa LEX nr 486051. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 485/08 wyraził pogląd, iż stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej cytowanych orzeczeniach sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji wydania przez organy administracji decyzji, która nie tylko sprzeczna jest z obowiązującymi przepisami prawa, ale sprzeczność ta ma charakter rażący, nie dający się pogodzić z zasadą praworządności. Nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter rażącego naruszenia, stanowiącego podstawę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie takie naruszenie którego zakres sprzeczności z prawem obowiązującym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok . Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oznacza zatem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. IV SA/Wa 2616/07). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie można mówić by decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z nową oczyszczalnią ścieków w miejscowości K. na terenie aglomeracji [...]" stała w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem, co czyni bezpodstawnym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd dostrzega pewną rozbieżność pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. a zamierzoną inwestycją będącą przedmiotem w/w decyzji środowiskowej, w zakresie obszaru z jakiego odprowadzane mają być ścieki do oczyszczalni w K. . Sprzeczności ta jednak nie może przesądzać, iż decyzja środowiskowa została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem szczególnie głębokim, stojącym w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym i nie dającym się pogodzić z zasadą praworządności. Istotnie zgodnie z dyspozycją art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w wersji obowiązującej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2008 - właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Tym samym zasadnym jest stanowisko, iż decyzja środowiskowa winna być zgodna z planami miejscowymi. Niemniej jednak, pewna sprzeczność pomiędzy tymi polanami a decyzją środowiskową, w mało istotnym fragmencie bo dotyczącym obszaru z jakiego przyjmowane będą ścieki do planowanej oczyszczalni szczególnie przy braku zmian co do przepustowości oczyszczalni (zasadnym jest argument organów administracji, iż w planie zagospodarowania została ona określona w minimalnej a nie maksymalnej wysokości), w żadnym razie nie może być przez sąd traktowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie dostrzega także rażącego naruszenia prawa w zakresie sprzeczności zapisów planów miejscowych wsi B. i B. (co do kierunku odprowadzania ścieków z planowanej sieci kanalizacyjnej) z założeniami decyzji środowiskowej. Z punktu wiedzenia tych miejscowości, okoliczność ta jest zupełnie nieistotna i w tym zakresie nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa. Konkludując, stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę, sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2008 r. a tym samym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji było bezpodstawne. Tym samym decyzje organów administracji obu instancji są prawidłowe Z uwagi na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.