II SA/Kr 1114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi K.B. , M.B. i D.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.B. , M.B. i D.S. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 156, póz. 118 ze zm.), nakazał K.B. , M.B. i D.S. i wykonać rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach nr 1, 2, 3 w T. od strony drogi gminnej oznaczonej jako działki nr 4 i 5 w T. wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K.B. , M.B. i D.S. Do odwołania dołączyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że nie wiedzieli o wydaniu decyzji. We wniosku podali, że pracownik poczty nie zostawił żadnego zawiadomienia informującego o niezastaniu ich w domu i pozostawieniu przesyłki na poczcie. Informację o wydaniu decyzji uzyskali w dniu 2 lutego 2011 r., kiedy otrzymali upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki. Po udaniu się na pocztę celem reklamowania przesyłki uzyskali ustną odpowiedź, że prawdopodobnie ktoś skradł zawiadomienie ze skrzynki lub była niewłaściwie wrzucona. Odwołujący się wnieśli o przesłuchanie ich na okoliczność nieuzyskania informacji o przesyłce. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 kpa, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu nie spełnia warunków do jego uwzględnienia. W świetle bowiem art.59 k.p.a. w razie uchybienia terminu, termin należy przywrócić na wniosek strony, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Organ podał, że w orzecznictwie sądów wskazuje się jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Podniósł również, że z pisma Centrum Poczty [...] S.A. z dnia 21 kwietnia 2011 r., który ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, wynika, że strony nie składały reklamacji w Urzędzie Pocztowym, co podważa wiarygodność argumentów zawartych we wniosku. Nadto organ odwoławczy wskazał, że trudno uznać, że żadne z sześciu zawiadomień o możliwości odbioru przesyłek nie dotarło do adresatów. Podkreślił, że wobec skutecznego doręczenia zawiadomień z art. 10 k.p.a. o planowanym wydaniu decyzji w październiku 2010 r. wnioskodawcy mogli spodziewać się przesyłek zawierających decyzję o rozbiórce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wnieśli K.B. , M.B. i D.S. , domagając się uchylenia tego postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 58 § 1 kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo uprawdopodobnienia faktu nieotrzymania przesyłek od organu, art. 75, art. 77, art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie wnioskodawców na okoliczność niepozostawienia awiz. W uzasadnieniu podnieśli, że wnosili o przesłuchanie ich na okoliczność nieuzyskania przesyłek poleconych od organu, a tym samym uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających brak winy. Wskazali, że nie ma innej możliwości udowodnienia okoliczności negatywnych. W ocenie skarżących, organ winien wziąć pod uwagę, że postępowanie w sprawie toczy się kilka lat, a strony do tej pory odbierały wszystkie przesyłki. Podnieśli również, że odpowiedź poczty jest niewiarygodna, nadto nie zgłaszali oficjalnie reklamacji, a jedynie pytali o zagubione przesyłki. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że pismo Centrum Poczty [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r. stanowi zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy i brak było podstaw do odmowy jego wiarygodności i przeprowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność faktów w nim zaświadczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art.58 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Na wstępie podnieść należy, że skuteczność doręczenia zastępczego, uregulowanego w art.44 k.p.a., uzależniona jest od zachowania czterech przesłanek wynikających z treści tego przepisu. Pierwszą przesłanką stosowania doręczenia subsydiarnego jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., czyli osobiście adresatowi, a w dalszej kolejności dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma. Przesłanka druga to złożenie pisma w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy. Przesłanka trzecia sprowadza się do umieszczenia odpowiedniego zawiadomienia o złożeniu pisma w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Adresat musi być bowiem zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o nadejściu pisma, jak i o miejscu, gdzie może je odebrać. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym (por. uzasadnienie post. SN z dnia 7 stycznia 1969 r, II CZ 208/68, OSNC 1969, nr 9, póz. 164; post. SN z dnia 21 czerwca 1988 r., III CRN 172/88, niepubl.; wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r., l SA/Gd 1457/96, niepubl.; wyr. SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNP 2001, nr 19, póz. 574). Ostatnim warunkiem koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane, jest odebranie przez adresata złożonego w urzędzie pisma, albo upływ ustalonego w kodeksie terminu. Przenosząc rozważania te na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia okoliczności istotnych dla dokonania oceny skuteczności doręczenia organ II instancji zaniechał. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. II GSK 959/09, LEX nr 746362), sporządzone przez doręczyciela dokumenty, nawet jeśli odpowiadają przewidzianym przez prawo wymogom, mogą okazać się niewystarczającą podstawą do ustalenia, że spełnione zostały określone w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. przesłanki prawidłowości doręczenia. Jak wskazano w tym wyroku, przepisy rozdziału 8 działu l k.p.a. nie zawierają przepisów określających obowiązki doręczycieli w zakresie dokumentowania obowiązków, od których wykonania zależna jest prawidłowość doręczenia. Brak też przepisów, które nadawałyby dokumentom sporządzonym przez doręczycieli szczególną moc dowodową. Nie ma więc powodów, by uznać za wyłączone stosowanie przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. Powyższe oznacza, że w sytuacji podniesienia przez stronę postępowania administracyjnego zarzutu, że doręczenie było nieskuteczne i złożenia na te okoliczność wniosków dowodowych, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie takich dowodów. Stosownie bowiem do treści art.75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stanowisko to zostało również potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.2009 r. (LEK nr 555594), w którym stwierdzono, że adresat pisma ma możliwość wykazania, że przepis art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinien być»stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że począwszy od zawiadomienia z dnia 18.11.2005 r. o przeprowadzeniu oględzin (k.[...], przesyłki adresowane do K.B. na adres: [...] były przez nią odbierane bez awizowania (k.[...]. Po ustaleniu, że stronami prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania jest również M.B. i D.S. - zamieszkali pod tym samym adresem co K.B. pisma organu kierowane były również do tych osób (k.[...]). l tak, przesyłka z dnia 29.06.2009 r. została osobiście odebrana przez M.B. (k.[...]). Nie wiadomo w jakiej dacie doręczenie to nastąpiło, bowiem druk potwierdzenia odbioru wypełniony został nieczytelnie. Przesyłka z tej samej daty adresowana do D.S. (na ten sam adres) nie została doręczona. Z adnotacji na kopercie wynika, że awizowana została 2.07.209 r., gdyż dom był zamknięty (k. [...]). Przesyłki z dnia 28.07.2009 r. adresowane do D.S. , M.B. i K.B. zostały odebrane osobiście przez M.B. w dniu 4.08.2009 r. (k.[...]). W ten sam sposób nastąpiło kolejne doręczenie przesyłki z dnia 14.09.2009 r. (k.[...]). Wbrew twierdzeniom organu, że "wobec skutecznego doręczenia zawiadomień z art. 10 k.p.a. o planowanym wydaniu decyzji w październiku 2010 r. wnioskodawcy mogli spodziewać się przesyłek zawierających decyzję o rozbiórce", ustalenie to nie znajduje oparcia w aktach sprawy. W dniu 31.08.2010 r. organ wystosował bowiem do stron zawiadomienie, że prowadzi postępowanie administracyjne po uchyleniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, że strony mogą w terminie 7 dni zapoznać się z materiałem dowodowym, składać wnioski i uwagi, oraz że po upływie tego terminu sprawa zostanie rozpoznana. Tak więc pismo to nie zawierało informacji o wydaniu decyzji w październiku 2010 r. (k. [...]. Nadto zauważyć należy, że przesyłki z dnia 31.08.2010 r. zostały odebrane w dniu 16.09.2010 r. przez K.B. (również za M.B. i przez D.S. . W dowodach doręczenia przesyłek doręczający potwierdził własnoręcznym podpisem, że z powodu niemożności doręczenia przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w UP T. w dniu 2.09.2010 r., a zawiadomienie o tym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W punkcie 3 druku, zawierającym informację, że wobec niepodjęcia w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu - datę "9.09.10" wpisano innym charakterem pisma, a druk nie zawiera w tym miejscu adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia i podpisu doręczyciela. Przesyłki z dnia 29.09.2010 r. zawierające decyzję organu l instancji z dnia [...].09.2010 r. , skierowane do M.B. , K.B. i D.S. zostały zwrócone nadawcy w dniu 14.10.2010 r. (k.[...]). Jak wynika z druków dowodów doręczenia doręczyciel awizował przesyłki w dniu 29.09.2010 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem w tym samym dniu. W punkcie 3 druku, zawierającym informację, że wobec niepodjęcia w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu - datę "6.X.10" wpisano innym charakterem pisma. Przy dacie tej umieszczono podpis, jak się wydaje, inny niż widniejący przy dacie 29.09.10. Druk nie zawiera w tym miejscu adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia o powtórnym awizowaniu przesyłki w skrzynce pocztowej adresata. Zwrócić również należy uwagę na wadliwość dowodu doręczenia przesyłki z k. [...] akt. Punkt drugi druku został wypełniony przez doręczyciela w dniu 26.01.2011 r., co zostało potwierdzone jego własnoręcznym podpisem. Punkt trzeci - przez ręczne wpisanie daty "3.11.11" został wypełniony innym charakterem pisma i zawiera podpis, jak się wydaje, tej samej osoby, która wypełniała punkt trzeci przesyłek na k. [...] Druk nie zawiera w tym miejscu adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia o powtórnym awizowaniu przesyłki w skrzynce pocztowej adresata. Nadto, z przesyłki z k.[...] wynika, że powtórne awizo miało miejsce 3.11.11, a K.B. przesyłkę tę odebrała w dniu 2.02.11., a więc przed datą powtórnego awizowania. Uchybienia te budzą poważne wątpliwości co do prawidłowości i tym samym skuteczności dokonywanych doręczeń. Z kolei z powołanego przez organ pisma Poczty [...j . z dnia 27.04.2011 r. wynika, ze przesyłki o nr [...] ,[...] ,[...] zostały awizowane w dniu 29.09.2010 r., a stosowne zawiadomienia zostały włożone do oddawczej skrzynki pocztowej . [...] w T. . W ten sam sposób listonosz postąpił z otrzymanymi do doręczenia w dniu 6.10.2010 r. powtórnymi zawiadomieniami. Tymczasem na drukach dowodów doręczenia przesyłek znajdujących się na k. [...] numery przesyłek są inne: [...], [...] .,[...] . Nadto stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego pismo Centrum Poczty Polskiej z dnia 21 kwietnia 2011 r. nie stanowi, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumentu urzędowego. Dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu jest dokument, który został sporządzony: a) w przepisanej formie, b) przez powołany do tego organ państwowy lub organ jednostki organizacyjnej albo podmiotu w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., c) w zakresie działania tego organu. Dokument wystawiony przez określony podmiot w zakresie spraw innych niż wymienione w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. ma walor dokumentu prywatnego. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył powyższe przepisy. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego w świetle wskazanych wyżej nieprawidłowości w dokonywaniu doręczeń, przeprowadzenie zawnioskowanych przez strony dowodów, w razie potrzeby również przesłuchanie w charakterze świadków - na okoliczność ustalenia sposobu dokonywania doręczeń i sposobu wypełniania dowodów doręczenia - osób składających podpisy w punkcie 2 i 3 opisanych wyżej dowodów doręczenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.