II SA/Kr 1128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 29 marca 2017 r. nr XXXIV.287.2017 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czernichów I. stwierdza nieważność § 6 pkt 2 lit. c oraz § 8 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 29 marca 2017 r. Rada Gminy Czernichów, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r., poz. 856) podjęła uchwałę nr XXXIV.287.2017 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czernichów. W § 6 ust. 2 pkt c wskazano, że "uśpieniu podlegać mogą w miarę posiadanych środków finansowych ślepe mioty bezdomnych zwierząt na wniosek opiekuna (karmiciela) lub innych osób. Z kolei w § 8 wskazano, że bezdomne zwierzęta gospodarskie oraz zwierzęta gospodarskie odebrane właścicielowi na podstawie decyzji administracyjnej wójta umieszczane będą w gospodarstwie producenta rolnego wpisanego do ewidencji producentów prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pod nr PL 064963823. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Krakowie Krowodrzy wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie obejmującym: - § 6 uzależnienia usypiania ślepych miotów od posiadanych przez Gminę środków na ten cel, - § 8 Programu dotyczącego wskazania z konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielowi, - § 10 zawarcia w programie zapisu o edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Mając to na uwadze zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego a to: - art. 11 a ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez: - uzależnienie usypiania ślepych miotów od "posiadanych przez Gminę środków finansowych"; - art. 11 a ust. 2 pkt. 7 ww. ustawy, poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 8 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielowi; - naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 10 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Rada Gminy Czernichów podzielając stanowisko skarżącego zawarte w skardze w dniu 28 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIX.350.2017 w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV.287.2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czernichów. Mocą tej uchwały uchylono kwestionowane przez skarżącego postanowienia programu w zakresie uzależniania usypiania ślepych miotów od posiadanych przez gminę środków finansowych oraz zapis dotyczący edukacji mieszkańców gminy w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także wskazano gospodarstwo rolne zapewniające opiekę dla zwierząt gospodarskich poprzez podanie jego konkretnego adresu i danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że okoliczność, iż Rada Gminy Czernichów zmieniła uchwałę w zaskarżonej części, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zmiana uchwały wywołuje bowiem skutek ex nunc (tj. od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej), zaś stwierdzenie jej nieważności w wyniku postępowania przed sądem administracyjnym odnosi skutek dalej idący, gdyż eliminuje zaskarżony akt ex tunc, czyli od samego początku. Tym samym nie można przyjąć, że zmiana zaskarżonej uchwały spowodowała takie wyeliminowanie zaskarżonych przepisów z porządku prawnego, które oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, ze została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8). Uwzględniając wskazany przez ustawodawcę sposób regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy uznać, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (vide: art. 11a ust. 2 in principio). Program ten stanowić ma bowiem wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Zgodzić się należy z podniesionym w skardze zarzutem, że § 8 programu – nie wskazano konkretnego gospodarstwa rolnego wbrew zapisowi art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Wobec kategorycznego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 7 nie budzi więc wątpliwości, że w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania zwierząt gospodarskich. Regulacja zawarta w § 8 ww. uchwały nie spełnia powyższego kryterium konkretności poprzez odesłanie do ewidencji producentów rolnych. Wprawdzie wskazany został w § 8 uchwały numer producenta rolnego wpisanego do ewidencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pod nr PL 064963823, jednak nie pozwala to adresatom uchwały na indywidualizację podmiotu zobowiązanego do przyjmowania zwierząt gospodarskich. Nie wynika to zarówno z treści zaskarżonej uchwały, jak również nie daje się zweryfikować w sposób powszechnie dostępny np. na stronach BIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że rada gminy powinna, w celu wypełnienia normy zawartej w art. 11a ust. 2 ustawy, wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowe nakazy określone w tym przepisie. Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Tym samym, brak wskazania w programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań godzi w ratio legis ustawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8 zaskarżonej uchwały, jako naruszającego wskazane wyżej przepisy. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, wskazać należy, ze przepis art. 11 a ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że "Program, (...) zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania ""program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością. Gmina orzekając o obowiązku usypiania ślepych mitów (art. 11 a ust. 2 pkt 6 ww. ustawy) nie mogła jego wykonania uzależnić od posiadanych środków finansowych - jak to uczyniła w § 6 pkt 2 lit c. W opisanym przypadku mamy bowiem do czynienia z fikcją uniemożliwiającą faktyczne wykonanie przedmiotowego zadania, do którego Gmina jest zobowiązana. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 6 pkt 2 lit c zaskarżonej uchwały, jako naruszającego wskazane wyżej przepisy. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 ww. ustawy poprzez zawarcie w § 10 programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Nie ulega wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przepis art. 11 a ww. ustawy przewiduje otwarty, przykładowy katalog zagadnień, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W powołanym brzmieniu art. 11a ust. 2 cyt. ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 marca 2017 r., a zatem już w czasie, gdy przepis ten obowiązywał w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Podniesiona w skardze argumentacja oraz wskazane orzecznictwo są nieaktualne, bowiem odnoszą się do stanu prawnego sprzed nowelizacji ustępu 2 tego artykułu, wprowadzonej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Zatem ze względu na otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ustęp 2 przepisu art. 11 a ww. ustawy) zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Czernichów nie mogła uchwalić zadań dotyczących działań edukacyjnych (...), są nieuzasadnione i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie istotnie narusza prawo. Sąd zauważa przy tym, że kwestionowane postanowienia załącznika do uchwały dotyczące edukacji mieszkańców Gminy korespondują z celem wprowadzenia opisanej powyżej nowelizacji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, na który wskazuje uzasadnienie projektu wyżej wskazanej nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r.). Wynika z tego uzasadnienia, że wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 2 lit. c i § 8 (pkt I wyroku), natomiast w odniesieniu do § 10 - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt II wyroku).