II SA/Kr 113/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Darmoń sędzia WSA Małgorzata Łoboz sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 1041/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. znak WOB. 7722.319.2023.JKUR w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. nr 1041/2024 znak: WOB.7722.319.2023.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "WINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej "PINB") nr 170/2023 z dnia 6 października 2023 r. znak: PINB.5160.NT.2.2021, którym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., zwanej dalej "P.b.") nakazano P. Ż. (dalej: skarżący) wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono na niego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej budynku w celu jego ewentualnej legalizacji. Powyższe postanowienia zapadło w następujących okolicznościach: Decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 19 czerwca 2019 r., znak: BA.6740.1.2.2019.BB zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego. Decyzją z 30 października 2019 r. znak: Wl-l.7840.16.41.2019.EM Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Nowotarskiego z 19 czerwca 2019 r. Wyrokiem WSA w Krakowie z 7 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 1584/19 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3025/20) stwierdzono nieważność ww. decyzji Wojewody Małopolskiego, ze względu na nierozpoznanie wszystkich złożonych odwołań. W wyniku powyższej kontroli sądowej, decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak: WI-I.7840.16.36.2021.EO, uchylono ww. decyzję Starosty i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 536/23 oddalono skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2023 r. Równolegle toczyły się postępowania związane ze wstrzymaniem prowadzenia prac budowlanych. Postanowieniem PINB z dnia 11 marca 2021 r. wstrzymano prowadzenie powyższych prac budowlanych, jednak postanowienie to zostało uchylone przez WINB w dniu 28 czerwca 2021 r., a rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 944/21. Postanowieniem PINB z dnia 6 października 2023 r. po raz kolejny nakazano skarżącemu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. P. Ż. oraz Z. L. złożyli zażalenia na powyższe postanowienie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin, które wykazały, że przedmiotowy budynek jest w trakcie budowy oraz dołączenie dokumentów, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, powołując się na wiążące ustalenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 944/21, organ odwoławczy wskazał, że inwestor legitymował się ostateczną i wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę w okresie od 30 października 2019 r. do 7 maja 2020 r. Tymczasem, w okresie od 1 lipca 2020 r. do 9 marca 2021 r. inwestor prowadził zaawansowane prace budowlane, co czego nie miał prawa stosownie do treści art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.). O kontynuowaniu prac świadczy kontrola przeprowadzona w dniu 15 października 2021 r. oraz pisma stron, w tym pismo Z. L. z dnia 13 marca 2023 r. W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów P.b., nie jest to jednak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymagająca zastosowania sankcji z art. 48 P.b., w obrocie prawnym funkcjonowało bowiem przez pewien czas wykonalne pozwolenie na budowę. Zaistniały natomiast przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Ustalono bowiem, że roboty budowlane nie zostały w przedmiotowej sprawie zakończone. Charakter wykonywanych robót, wielkość zamierzenia inwestycyjnego, jego usytuowanie w zwartej zabudowie, uzasadniała z kolei konieczność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej. Jednocześnie nie dostrzeżono konieczności wykonania zabezpieczeń, gdyż sporny budynek jest w stanie surowym zamkniętym i pozostały w nim do wykonania roboty instalacyjne i wykończeniowe. P. Ż. złożył skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego opinii inwestycja jest realizowana zgodnie z przepisami oraz w oparciu o wszystkie potrzebne pozwolenia. Nieprawomocny jest bowiem wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 536/23, utrzymujący w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego odmawiającą udzielenia pozwolenia na sporne prace budowlane. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że w niniejszej sprawie zapadały już wyroki sądowe należy jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłanką zaskarżonego postanowienia był art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Sąd podzielił wiążące stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 944/21, zgodnie z którym przepisy art. 48 i art. 49b oraz art. 50 i art. 51 P.b. dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 i art. 49b P.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 P.b. chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 155/11). Nie można w ten sam sposób traktować inwestora, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną oraz inwestora, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 1 P.b. przewiduje wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przepisie tym ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia". Chodzi tu zatem o sytuację, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. Jest to inna sytuacja niż przypadek, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono nieostateczne. Taki przypadek nie jest objęty przepisem art. 48 ust. 1 P.b. i w takiej sytuacji, tj. wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 50-51 P.b. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1131/16). W konsekwencji w cyt. powyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. wskazał, że organ I instancji winien rozważyć wdrożenie trybu legalizacyjnego na podstawie art. 50-51 P.b., dając inwestorowi szansę na doprowadzenie obiektu zrealizowanego częściowo bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wskazania były w świetle art. 153 P.p.s.a. wiążące zarówno dla organów, jak i dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W wyroku tym przesądzone również zostało jednoznacznie, że decyzja Starosty Nowotarskiego z 19 czerwca 2019 r., nr 657/19 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę i budowę, (w dacie orzekania przez Sąd) pozostająca nadal w obrocie prawnym (zaskarżona odwołaniami), nie tyle utraciła przymiot ostateczności, a nigdy takiego przymiotu nie miała. Przymiot ostateczności miała od 30 października 2019 r. do 7 maja 2020 r. decyzja Wojewody Małopolskiego z 30 października 2019 r., która to decyzja cechowała się jednak kwalifikowaną wadą formalną, co doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo, po wydaniu powyższego wyroku miały miejsce kolejne zdarzenia istotne pod względem procesowym. W szczególności decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak: WI-I.7840.16.36.2021.EO, uchylono decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Co również istotne, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 536/23 oddalono skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2023r. W tej sytuacji bezdyskusyjny jest fakt, że pomimo tego, iż inwestor rozpoczął prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, ostatecznie pozwolenie to zostało wyeliminowane z porządku prawnego. Nie jest zatem prawdą, jak podnosi skarżący, że prace budowlane były prowadzone przez niego legalnie, na podstawie ważnych pozwoleń. Należy pamiętać, że choć początkowo udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę, to decyzja ta była wykonalna, a zatem dająca podstawę do prowadzenia prac budowlanych, wyłącznie w krótkim okresie od 30 października 2019 r. (kiedy to Wojewoda utrzymał w mocy pozwolenie Starosty) do dnia 7 maja 2020 r. (w którym to dniu Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody). W skrócie rzecz ujmując, od dnia 8 maja 2020 r. pozwolenie na budowę, choć funkcjonowało w porządku prawnym, to nie było wykonalne, a w dniu 24 lutego 2023 r. zostało przez Wojewodę z porządku prawnego wyeliminowane. Bezsprzecznie zatem prace budowlane choć rozpoczęte legalnie, od dnia 8 maja 2020 r. były wykonywane bez podstawy prawnej. Oceny tej nie zmienia wskazywany przez skarżącego fakt, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 536/23 nie jest prawomocny. Bezzasadny był zatem zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., spełniły się bowiem przesłanki do jego zastosowania. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły również wymienionych tam przepisów prawa procesowego. Zgodnie z zawartymi w nich regułami oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., organ I instancji przed wydaniem postanowienia I instancji, a następnie w ramach czynności zleconych przez organ odwoławczy ustalił jednoznacznie, że roboty budowlane są nadal prowadzone i nie zostały zakończone. Doprowadziły zaplanowaną budowlę do stanu surowego zamkniętego. Pozostały do wykonania roboty instalacyjne i wykończeniowe. Powyższe ustalenia są ewidentne, bezdyskusyjne i niepodważalne. Nie przeczy im także skarżący, który swoją argumentację opiera wyłącznie na twierdzeniu, że sporne roboty budowlane prowadzi legalnie, dysponując wykonalnym pozwoleniem na budowę. Z przyczyn wskazanych powyżej, przekonanie powyższe jest błędne, a ponadto nieusprawiedliwione, bowiem już w wyroku z dnia 29 października 2021 r. zawarte były jednoznaczne wyjaśnienia w tym zakresie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.