II OSK 1131/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/14 w sprawie ze skargi P. W. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/14 oddalił skargę P. W. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Mazowiecki WINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową S. w Warszawie obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w Warszawie, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakazującą tej Wspólnocie doprowadzenie ściany północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w Warszawie, posiadającej otwór drzwiowy i otwór okienny, do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zachowania odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką, która winna spełniać wymagania określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ich zamurowanie materiałem spełniającym wymagania obowiązujących przepisów prawa oraz zapewnienie alternatywnego dostępu do pomieszczenia komory śmietnikowej. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki WINB podał, że sprawa dotycząca inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. S. w Warszawie była już przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1892/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 345/09 oddalający skargę M. i P. W. na decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy nr [...]odmawiającą wydania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. S. w Warszawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 206/11 uchylił decyzję Mazowieckiego WINB nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla m. st. Warszawy nr [...]. Następnie PINB dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakazał E. Sp. z o.o. dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku. E. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia do Mazowieckiego WINB, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/13 oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wskazując m.in., że organ powiatowy winien w szczególności ustalić daty otrzymania informacji przez inwestora odnośnie wpływu odwołań od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]zezwalającej na budowę budynku przy ul. S. w Warszawie, a ponadto ustalić kto winien być adresatem decyzji oraz które roboty budowlane przeprowadzono w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego i które roboty wykonano po tym czasie. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż ostateczność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] stwierdzono w dniu [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku przy ul. S. w Warszawie zostało zakończone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na mocy której umorzono to postępowanie. Na podstawie dokumentów przekazanych przez Urząd m. st. Warszawy Biuro Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe ustalono, iż w dniu 23 sierpnia 2007 r. P. W., jako strona postępowania, nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], które Prezydent m. st. Warszawy przekazał do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w trybie art. 133 kpa przy piśmie z dnia 5 września 2007 r. (data wpływu do Urzędu - 12 września 2007 r.), o czym informacja została przesłana do wiadomości skarżącego oraz E. Sp. z o.o. Pismem z dnia 15 października 2007 r. Wspólnota Mieszkaniowa K. w Warszawie wniosła do Wojewody Mazowieckiego odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Informacja o złożeniu następnego odwołania od decyzji nr [...]została przesłana do wiadomości spółki E. Sp. z o.o przy piśmie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 października 2007 r. Przedstawiciel spółki E. – inwestora budynku przy ul. S. w Warszawie złożył oświadczenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym spółka E. nie posiada dokumentacji, mogącej potwierdzić datę pozyskania informacji o złożeniu odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy zwrócił się do Urzędu Pocztowego o udzielenie informacji dotyczącej daty doręczenia korespondencji - pisma z dnia 5 września 2007 r. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. Urząd Pocztowy poinformował, iż "z przyczyn techniczno-organizacyjnych brak jest możliwości udzielenia żądanych informacji". W tej sytuacji PINB dla m. st. Warszawy uznał, iż rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] o pozwoleniu na budowę, natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tj. nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę na decyzję Mazowieckiego WINB wnieśli P. W. i M. W. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał art. 153 p.p.s.a, wskazując na związanie wynikające z treści wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 206/11, wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1892/09 i wyroku WSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/13. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji stwierdzenia ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, co niewątpliwie usprawiedliwia inwestora i uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność natomiast, że decyzja ta nie była w istocie ostateczna, chociaż takie potwierdzenie na niej widniało, nie może stanowić podstawy do oceny, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta uzasadniała zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, przy czym konieczne było ustalenie, jakie prace zostały wykonane przez inwestora samowolnie po terminie, w którym zostało rozpoznane odwołanie i uchylone pozwolenie na budowę. Roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym budynku do czasu powzięcia przez inwestora wiadomości o wniesieniu w terminie odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] podlegają art. 51 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 tej ustawy. Natomiast prowadzenie robót budowlanych przy tym budynku przy świadomości wniesienia odwołania, jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę, z konsekwencjami określonymi w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z przeprowadzonego przez PINB dla m. st. Warszawy postępowania wynika, że nie jest możliwe ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy inwestor dowiedział się o złożeniu odwołań od decyzji nr [...], bowiem pisma z informacją o wniesieniu odwołań od decyzji nr [...]nie zostały skierowane do inwestora za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pisma Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2007 r. i z dnia 24 października 2007 r. informujące inwestora o wniesieniu odwołań - zostały mu przekazane "do wiadomości". Jak słusznie stwierdził organ, konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego – nakaz rozbiórki – są na tyle dotkliwe dla inwestora, iż nie można zdaniem Mazowieckiego WINB (i Sąd stanowisko to podzielił) wdrożyć tej procedury bez ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że właśnie ten tryb postępowania winien mieć zastosowanie w sprawie, zważywszy, że ostateczność decyzji nr [...] została stwierdzona w dniu 17 sierpnia 2007 r. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika również, że inwestor rozpoczął budowę w dniu 10 września 2007 r., do dnia 26 marca 2008 r. wykonano stan surowy obiektu, a w dniu 21 kwietnia 2008 r. zakończono roboty konstrukcyjno- budowlane. Skoro zatem, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, inwestor otrzymał decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. uchylającą decyzję nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - w dniu 22 kwietnia 2014 r., to słusznie organ uznał, że dopiero roboty budowlane wykonane po tej dacie należy traktować jako samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu słusznie więc organ uznał, że zasadne jest w ramach procedury naprawczej zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tj. nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. W. i M. W. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili: I. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zaniechano próby ustalenia dat otrzymania przez E. sp. z o.o. (obecnie E. R. i W. sp.k.) pism PINB dla m. st. Warszawy z dnia 5 września 2007 r. i z dnia 24 października 2007 r. oraz całkowicie bezpodstawnie przyjęto, że E. sp. z o.o. powziął wiadomość o wniesieniu odwołań przez skarżących i Wspólnotę Mieszkaniową K. dopiero w dniu 22 kwietnia 2008 r., tj. wraz z doręczeniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zaniechano próby dokładnego ustalenia zakresu robót budowlanych wykonywanych w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, a dniem jej uchylenia w dniu [...] marca 2008 r., co miało umożliwić ustalenie wobec których robót można zastosować tryb wynikający z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako pr. bud.) a nie z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niezrealizowania przez właściwe organy wskazań Sądu co do dalszego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny z oceną prawną, zawartą w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/13, wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 206/11, wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1892/09 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1928/08; II. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to: naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wszystkie roboty budowlane w ramach inwestycji zostały wykonane przed dniem otrzymania przez E. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. o uchyleniu decyzji [...] o pozwoleniu na budowę, co jest całkowicie sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym z którego wynika, że nie wszystkie roboty budowlane zostały ukończone przed dniem [...] marca 2008 r., naruszenie art. 50 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie do całości budynku przy ul. S. pomimo, że mogą one mieć zastosowanie jedynie do robót prowadzonych do dnia [...] marca 2008 r., tj. do dnia rozpoznania i uchylenia odwołania od decyzji [...], a jak wynika z materiału dowodowego do tego dnia budynek przy ul. S. nie został ukończony, naruszenie art. 51 ust. 7 i 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe jest doprowadzenie budynku przy ul. S. do stanu zgodnego z przepisami prawa i tym samym jego legalizacja, pomimo, że budynek ten został wybudowany niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi w sposób uniemożliwiający jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oraz błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo, że przedmiotem postępowania nie jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie na podstawie art. art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/14 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ramach oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny Sąd popełnił dwa zasadnicze błędy: bezpodstawnie potwierdził, że ustalenie przez PINB oraz WINB dat otrzymania przez E. pism PINB z dnia 5 września 2007 r. i z dnia 24 października 2007 r. jest niemożliwe, a wykonane w celu ustalenia powyższego czynności są wystarczające oraz bezpodstawnie potwierdził, że E. powziął wiadomość o wniesieniu odwołań przez skarżących i Wspólnotę Mieszkaniową K. dopiero w dniu 22 kwietnia 2008 r., tj. wraz z otrzymaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 roku o uchyleniu Decyzji nr [...]. W związku z tym zarzucono, że: a) WINB nie zbadał, czy w aktach postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie ma innych pism, które były doręczane przez organ inwestorowi w okresie od dnia 5 września 2007 r. do dnia 28 marca 2008 r., a z których Inwestor mógłby pozyskać informację o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak przykładowo wezwanie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji; b) WINB nie powołał na świadków J. P. oraz i E. P., którzy złożyli pisemne oświadczenie o zawiadomieniu E. sp. z o.o. przez skarżących o zamiarze wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę; c) brak skierowania pisma z dnia 5 września 2007 r. zawierającego informację o wniesieniu odwołania od decyzji [...] za zwrotnym potwierdzeniem odbioru nie uniemożliwia ustalenia daty otrzymania przez inwestora tej korespondencji. Ustalenie takie jest możliwe za pośrednictwem Poczty Polskiej, gdyż przesyłka polecona, choć nie wysyłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jest zgodnie z przepisami prawa pocztowego przesyłką rejestrowaną. Przesyłka rejestrowana jest przesyłką przyjętą za potwierdzeniem nadania i doręczana za pokwitowaniem; d) jak wynika z materiału dowodowego, PINB zwracał się do operatora pocztowego o udzielenie informacji dotyczącej daty doręczenia pisma z dnia 5 września 2007 r., PINB nie zwracał się nigdy o udzielenie informacji, czy i kiedy zostało doręczone inwestorowi pismo z dnia 24 października 2007 r., tj. pismo informujące o wniesieniu odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową K.; e) WINB nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżących w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. dowodu z zeznań w charakterze świadka listonosza, pracującego w 2007 r. w Placówce Poczty Polskiej S.A., doręczającej wówczas przesyłki do inwestora celem ustalenia, w jakim odstępie czasu od chwili nadania korespondencji z pismem, zawierającym informację o odwołaniach mogła ona zostać doręczona inwestorowi. Ponadto zaznaczono, że zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie, wynikającymi z wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/13, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były w toku postępowania administracyjnego ustalić, jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, aż do dnia jej uchylenia w dniu [...] marca 2008 r. Poczynione przez organy i zaakceptowane przez Sąd ustalenia faktyczne, nie znajdują w ocenie skarżących oparcia w zebranym przez PINB materiale dowodowym, a wręcz pozostają z nim w sprzeczności a to z następujących powodów: WINB przyjął, że do dnia 26 marca 2008 r. wykonano stan surowy obiektu tj. słupy, ściany i stropy, aż do poziomu stropodachu, podczas gdy sam WINB w dalszej części uzasadnienia decyzji wskazuje, iż dopiero w dniu 21 kwietnia 2008 r. zakończono roboty konstrukcyjno-budowlane. Powyższe potwierdza wpis w Dzienniku Budowy na stronie 9. Jak wynika z wpisów w Dzienniku Budowy, w dniu 26 marca 2008 r. rozpoczęto dopiero murowanie ścian. Znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego nr IVOT/509/2008 potwierdza, że na dzień 5 czerwca 2008 r. "wykonano stan surowy otwarty tj. fundamenty, ściany konstrukcyjne i działowe oraz elementy konstrukcyjne żelbetowe". Stan ten potwierdzają wykonane w trakcie oględzin zdjęcia, z których jasno wynika, że na dzień 5 czerwca 2008 r. nie można było mówić o stanie surowym zamkniętym budynku mieszkalnego przy ul. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołano w niej obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie kwestii czy w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego czy też procedura z art. 48 tej ustawy. Co do tej kwestii w orzecznictwie ugruntowana już jest linia, zapoczątkowana wyrokami NSA z 21 marca 2001 r., IV SA 241/99 i z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00 zgodnie z którą, nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przepisie tym ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia". Chodzi tu zatem o sytuację, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. Jest to inna sytuacja niż przypadek, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostateczne. Taki przypadek nie jest objęty przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i w takiej sytuacji, tj. wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 51 Prawa budowlanego (takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w wyrokach NSA z 17 marca 2005 r., OSK 1450/04, z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06, z 13 stycznia 2010 r., II OSK 59/09, z dnia 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14). Co szczególnie istotne pogląd taki wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r., II OSK 1892/09 stwierdził jednoznacznie, iż "podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ten kto podejmuje roboty budowlane na podstawie nie ostatecznego jeszcze pozwolenia na budowę czyniąc to w przeświadczeniu, że je uzyska, nie może być traktowany tak samo jak inwestor, który buduje bez pozwolenia na budowę w ogóle. Nie może mieć do niego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego." Ta ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r. (II OSK 1892/09) była wiążąca z mocy art. 190 p.p.s.a. i trzeba stwierdzić, że decyzje organów i wyrok Sądu I instancji tę ocenę w pełni uwzględniły. Na marginesie tylko należy zauważyć, że w obecnym stanie prawnym - od dnia 28 czerwca 2015 r. (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2015. 443) – po zmianie treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane wykonywane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę są całkowicie legalne. Jeżeli chodzi o zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania to koncentrowały się one wokół kwestii niewykonania przez organy wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., II OSK 1892/09 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 206/11 i z dnia 30 października 2013 r., VII SA/Wa 1272/13, w których wskazano, że organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić, czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją, że od uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione odwołanie oraz czy inwestor prowadził roboty budowlane także po uchyleniu pozwolenia na budowę. Co do ustalenia kiedy inwestor dowiedział się o złożeniu odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę, to z przeprowadzonego przez PINB postępowania wynika, że inwestorowi nie doręczono informacji o wniesionych odwołaniach za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W związku z tym wskazać należy, że art. 131 k.p.a. obliguje organ, który wydał decyzję do zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego o wniesieniu odwołania. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z przepisów powyższych jednoznacznie wynika, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a więc także zawiadomienia o wniesieniu odwołania, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata pisma. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma może uniemożliwić ustalenie daty doręczenia w sposób pewny. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy gdzie organy stwierdziły, że ponieważ pisma z informacją o wniesieniu odwołania od decyzji nie zostały skierowane do inwestora za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, a przeprowadzone przez organ czynności nie doprowadziły do ustalenia tej daty na podstawie innych dowodów, to nie jest możliwe ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy inwestor dowiedział się o wniesieniu odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano jakie jeszcze czynności organ winien podjąć w celu ustalenia daty doręczenia inwestorowi zawiadomienia o wniesieniu odwołań, to jednak należy stwierdzić, iż czynności te nie mogłoby doprowadzić do ustalenia tej daty w sposób pewny. Mianowicie wskazywane w skardze kasacyjnej czynności polegające na przesłuchaniu świadków, którzy w 2007 r. mieli zawiadomić E. sp. z o.o. o zamiarze wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przesłuchanie listonosza pracującego w 2007 r. , a także zbadanie czy w aktach postępowania odwoławczego są inne pisma, które były doręczane przez organ inwestorowi w okresie od dnia 5 września 2007 r. do dnia 28 marca 2008 r. nie pozwoliłyby na ustalenie konkretnej daty doręczenia zawiadomienia o wniesieniu odwołania. Natomiast ponowne zwracanie się do Poczty Polskiej o informacje dotyczące daty doręczenia przesyłki rejestrowanej było bezcelowe z uwagi na okres archiwizowania dokumentów z tym związanych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż doręczanie inwestorowi informacji o wniesieniu odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisów nie może prowadzić do obciążenia inwestora skutkami takich wadliwych doręczeń, a tym samym nie było możliwe postawienie inwestorowi zarzutu, że prowadząc roboty budowlane wiedział o odwołaniach złożonych od decyzji o pozwoleniu na budowę, na której nabito pieczęć stwierdzającą ostateczność decyzji. Jeżeli chodzi o ustalenie czy inwestor prowadził roboty budowlane także po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że inwestor rozpoczął budowę w dniu 10 września 2007 r., do dnia 26 marca 2008 r. wykonano stan surowy obiektu, a w dniu 21 kwietnia 2008 r. zakończono roboty konstrukcyjno-budowlane, natomiast decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r., uchylającą decyzję nr [...]i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, inwestor otrzymał w dniu 22 kwietnia 2014 r. W skardze kasacyjnej zakwestionowano te ustalenia wskazując, iż w dniu 26 marca 2008 r. rozpoczęto dopiero murowanie ścian, a na dzień 5 czerwca wykonano stan surowy otwarty. Jednocześnie nie zakwestionowano, że w dniu 21 kwietnia 2008 r. zakończone były roboty konstrukcyjno-budowlane. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż nie może budzić wątpliwości brak możliwości zastosowania do robót wykonanych po 22 kwietnia 2008 r. nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części i może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. (por. np. wyroki NSA z 25 lipca 2006 r., II OSK 958/05, z 28 kwietnia 2006 r., II OSK 788/05, z 8 listopada 2006 r., II OSK 1289/05, z 14 października 2015 r., II OSK 348/14). Z powyższych względów należało uznać, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie dotyczyły takich naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.