II SA/Kr 1139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi L.L.-Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat [....] postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r., na podstawie art. 66 § 1 i 123 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), po zapoznaniu się z treścią pisma P.O. występującego w imieniu L.L. w sprawie przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P. , regulacji potoku zawiadomił: -w punkcie 1. że PINB uczynił przedmiotem rozpoznania sprawę dotyczącą przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P. i włączył w/wym. podanie w części dot. przebudowy mostu do prowadzonego w sprawie postępowania; -w punkcie 2, że w sprawie regulacji potoku wnioskodawca winien wnieść podanie do organu właściwego czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Poinformował jednocześnie o treści art. 66 § 2 k.p.a.. L.L. wniosła w terminie zażalenie na powyższe postanowienie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 23 lipca 2010r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 123 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wskazanie przez organ pierwszej instancji właściwości MWINB w K. w zakresie dotyczącym regulacji potoku jest błędne, bowiem przywołane przepisy dotyczą obiektów i robót budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Regulacji potoku dokonano w związku z przebudową mostu. Zatem ewentualna regulacja wód była czynnością towarzyszącą robotom budowlanym, co do oceny legalności których właściwym jest PINB. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że pismo L.L. z [....] stycznia 2010 r. posiada znamiona skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Odwołując się do poglądów doktryny organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ podniósł, że brak jest powszechnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który organ administracji publicznej mógłby odmówić nadania przymiotu strony. Skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła L.L. , wskazując, że skarży ww. postanowienie w przedmiocie stanowiska organu dotyczącego odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części oraz uznanie uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1120/10 uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził koszty postępowanie. Sąd wskazał, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Na podstawie odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. przepis ten znajduje również odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na uchyleniu zaskarżonej decyzji, nie orzekając w sprawie merytorycznie, ani nie umarzając postępowania w pierwszej instancji. Konieczne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, w tym także jednoznaczne stwierdzenie, czy pismo skarżącej z 20 stycznia 2009r. nazwane "zawiadomieniem" stanowiło skargę określoną w art. 227 k.p.a., czy jednak wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 5 maja 2011r., znak [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył postępowanie zażaleniowe. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie PINB zostało wydane na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., który wówczas przewidywał dla zawiadomienia formę postanowienia i możliwość wniesienia zażalenia. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) przepis ten został zmieniony. Zmiany weszły w życie w dniu 11 kwietnia 2011r. W aktualnym stanie prawnym zawiadomienie nie przyjmuje formy postanowienia, przepis nie przewiduje także możliwości wniesienia zażalenia. W przedmiotowym zakresie ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem nowe brzmienie art. 66 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do spraw już wszczętych. Organ odwoławczy uznał zatem, że z uwagi na zmianę przepisów utracił możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania. L.L. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010r.; - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 66 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niezasadne umorzenie postępowania; - art. 61 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, w której winno ono toczyć się z wniosku strony; - art. 28 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 28 ust. (2 – przyp. Sądu) Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej i nie nadanie jej statusu strony w postępowaniu; - art. 124 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 oraz art. 8 i 9 k.p.a. – poprzez brak zamieszczenia w treści zaskarżonego orzeczenia w przedmiocie uznania skarżącej za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy pominął wskazania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, mimo że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Za nadużycie uznała przyjęcie, że postanowienie (a zatem samo postępowanie) toczy się w oparciu o art. 66 k.p.a., a w związku ze zmianą tego przepisu niemożliwe jest jego kontynuowanie. Umorzenie postępowania możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby postępowanie toczyło się na skutek zażalenia na zawiadomienie o konieczności wniesienia odrębnych podań. Z żadnego z dotychczasowych pism skarżącej nie wynika, żeby żaliła się na tego rodzaju zawiadomienie. Tymczasem nie dąży ona do wydania postanowienia o konieczności wniesienia podania do innego organu. Skarżąca żąda uznania jej za stronę toczącego się postępowania. L.L. zarzuciła także, że organ nie odniósł się zupełnie do jej statusu w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem sąd nakazał podjęcie decyzji, jaki jest charakter prawny jej pisma z dnia 20 stycznia 2009r., pośrednio też – jaki jest jej status prawny w postępowaniu. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że pismem z dnia [....] stycznia 2011r. skarżąca jednoznacznie wskazała, iż jej pismo z dnia [....] stycznia 2009r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Dodał też, że w wyroku z dnia 15 grudnia 2010r. brak wskazania, by w razie uznania pisma skarżącej za wniosek organ winien wszcząć albo kontynuować postępowanie. Ponieważ wyrok ten uchylał jedynie postanowienie organu drugiej instancji, jego rzeczą było jedynie kontynuowanie postępowania zażaleniowego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że doszło do istotnej zmiany stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie rozważań prawnych wypada zwrócić uwagę na najistotniejszą kwestię w niniejszej sprawie – a mianowicie na zmianę stanu prawnego, do której doszło pomiędzy wydaniem postanowienia organu pierwszej instancji, a podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Przed dniem 11 kwietnia 2011r. przepis art. 66 § 1 k.p.a. przewidywał – w zdaniu 1., że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Zgodnie z art. 66 § 1 zd. 2, organ miał jednocześnie obowiązek zawiadomienia wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformować go o treści § 2. Natomiast w myśl art. 66 § 1 k.p.a. zd. 3, zawiadomienie, o którym mowa w zd. 1. i 2. przyjmowało formę postanowienia, na które służyło zażalenie. Pod rządem art. 66 § 1 k.p.a. w takim brzmieniu zapadło postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 25 marca 2010 r., pierwsze z postanowień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2010 r., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1120/10. Do istotnej zmiany omawianych przepisów doszło z dniem 11 kwietnia 2011r. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm. – dalej "nowelizacja") zmieniła treść art. 66 § 1. Od 11 kwietnia 2011r. zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Wykreślone zostało zatem trzecie zdanie art. 66 § 1, które dotychczas przewidywało, że zawiadomienie przybiera formę postanowienia, a także wskazywało, że na takie postanowienie przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. Co istotne, nowelizacja nie zawiera przepisów intertemporalnych, dotyczących postanowień wpadkowych. Jedynym przepisem międzyczasowym jest art. 3 nowelizacji, w myśl którego w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Nie sposób przyjąć, aby przepis ten formułował jakąś generalną zasadę co do tego, czy w odniesieniu do postępowań, które już się toczą, należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, czy też w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zmiana, dokonana poprzez nowelizację, weszła zatem w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. Tym samym przepisy w brzmieniu dotychczasowym utraciły swoją moc. Ustawodawca nie zdecydował się na ograniczenie obowiązywania nowego brzmienia przepisów poprzez zastrzeżenie, że do postępowań już wszczętych należy stosować przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w chwili wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 66 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 11 kwietnia 2011r., ponieważ przepis ten w poprzedniej formie (wraz ze zdaniem 3., przewidującym wydanie postanowienia i jego zaskarżalność) już nie obowiązywał. Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przez co oczywiście rozumieć należy przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania. Konieczność uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany przepisów w trakcie trwania postępowania była podkreślana w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008r., sygn. akt II OSK 138/07, Lex Omega nr 508498). Judykatura wskazywała też, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, a odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1080/06, Lex Omega nr 342503). Z powyższego wynika, że skoro w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (5 maja 2011r.) art. 66 § 1 k.p.a. nie przewidywał ani formy postanowienia, ani zaskarżalności takiego aktu, organ odwoławczy nie posiadał już kompetencji do instancyjnej weryfikacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organowi odwoławczemu wolno podjąć tylko takie rozstrzygnięcia, jakie przewidują przepisy procedury administracyjnej. Z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wynika, że organ rozpatrujący zażalenie od postanowienia może utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, uchylić je i orzec o danej kwestii bądź umorzyć postępowanie wpadkowe przed organem pierwszej instancji, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić postanowienie i przekazać organowi pierwszej instancji daną kwestię do ponownego rozpatrzenia. Należy podzielić pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 18 września 2008r., zgodnie z którym utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej, organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a. Podobnie bez podstawy prawnej byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie merytoryczne. Z kolei uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, połączone z przekazaniem mu danej kwestii do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) ze względu na zmianę stanu prawnego byłoby niecelowe. Słusznie zatem [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba uznać, że nie są one uzasadnione. Pierwszym z nich dotyczył niewykonania wskazań, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010r., co zdaniem skarżącej miało naruszać dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że związanie to ma charakter względny. Przyjmuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 861/09, Lex Omega 746284). Wszystkie wskazania, zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2010r. dotyczyły sytuacji, w której organ odwoławczy miał kompetencję do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą zażalenia. Wyrok zapadł bowiem w czasie, kiedy obowiązywał art. 66 § 1 k.p.a. w brzmieniu przewidującym formę postanowienia oraz możliwość jego zaskarżenia. Co więcej, planowana zmiana nie mogła być znana składowi orzekającemu, skoro nowelizacja została ogłoszona w Dzienniku Ustaw, wydanym dnia 10 stycznia 2011r. Zmianę stanu prawnego, wprowadzoną nowelizacją, należy uznać za na tyle istotną, że zapatrywania przedstawione przez Sąd w wyroku i zamieszczone tam wytyczne przestały być wiążące. Znaczna część zarzutów skargi (zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 66 § 1 oraz art. 61 § 1 k.p.a.) opierają się w ocenie Sądu na niewłaściwym zrozumieniu treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i sytuacji procesowej, przez niego kreowanej. Organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe, zatem umorzenie dotyczyło tylko i wyłączenie tej części postępowania administracyjnego, która została wywołana wniesionym zażaleniem. Rozstrzygnięcie, oparte o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oznacza, że z uwagi na przeszkody formalne organ drugiej instancji nie może rozpatrzyć środka odwoławczego ani dokonać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W żaden jednak sposób umorzenie postępowania odwoławczego nie wpływa na byt "głównego" postępowania administracyjnego w sprawie, a już z całą pewnością nie jest równoznaczne z jego umorzeniem (wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Nieuzasadnione są również te zarzuty, które dotyczą naruszenia art. 28 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 124 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 oraz art. 8 i 9 k.p.a. Dotyczyły one kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego oraz jej statusu strony, a także nie zamieszczenia w postanowieniu wyrzeczenia w przedmiocie uznania skarżącej za stronę postępowania. Zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i zaskarżone orzeczenie, stwierdzające że zażalenie nie może zostać rozpatrzone, nie dotyczyły kwestii interesu prawnego oraz przymiotu strony postępowania. Organ odwoławczy w ogóle się tą okolicznością nie zajmował, a zagadnienia interesu prawnego skarżącej i uznania jej za stronę postępowania nie były podstawą postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.