II SA/Kr 1142/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. i S. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowalny i udzielił K.G. i W.G. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w K. . Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu 18 lipca 2008 r. Po wznowieniu, postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 lipca 2008 Wojewoda uchylił własną decyzję i decyzje organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2008 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia17 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.G. i W.G pozwolenia na wykonanie wewnętrznych instalacji, tynków i okładzin w budynku wzniesionym na działce nr [...] przy ul. [...] w K . Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 stycznia 2011 r., decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzja z dnia 17 maja 2012 r. , a wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną na tę decyzję. Decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. ([...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...] i pozwolenia na budowę z dnia 17 stycznia 2011 r. nr[...] , oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o., wentylacji, ogrodowa oraz zjazdem z ulicy na dz. nr [...] i [...] obr. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] na podstawie art. 145§1 pkt 4 oraz art. 149§1 i 150§1 kpa Prezydent Miasta K. , na wniosek M.C.-R., S.R. i C.C. - właścicieli działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] , wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją. W dniu 17 kwietnia 2013 r. M.C.-R., S.R. i C.C. , złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 20 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...] na podstawie art. 152 §1 w zw. z art. 123 kpa Prezydent Miasta K. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lipca 2013 r. Organ I instancji podał co następuje: Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być jednak traktowane jako środek ostateczny, stosowany gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, którą wyraża art. 16 § 1 kpa (por. IV SA 2311/96). W sprawie jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt. 4 kpa tj. brak udziału strony postępowania bez własnej winy. Jednak sam fakt niebrania udziału przez stronę w postępowaniu nie przesądza jeszcze o uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia wstępowania. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...]z dnia 29 lutego 2012 r., inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami w/w decyzji o WZ, a także wymaganiami ochrony środowiska, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, projekt budowlany jest wykonany przez osobę uprawnioną. Wskaźniki i usytuowanie budynku są zgodnie z decyzją z dnia 9 lutego 2012r. Winda samochodowa jest zlokalizowana poniżej poziomu terenu i jest pokazana na rzucie piwnicy i na projekcie zagospodarowania terenu. Projektowana winda samochodowa został również pokazana na przekrojach i elewacji budynku. Wystająca ponad teren część windy jest częścią urządzenia i jest związana z technologią jego użytkowania. Elementy podziemne budynku nie są uwzględnianie w wyliczeniu powierzchni zabudowy. Brak jest więc podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2012 r. w wyniku wznowienia postępowania, a co za tym idzie również wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 kpa. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli M.C.-R. , S.R. i C.C. Podniesiono argumenty wskazujące na wadliwość projektu budowlanego jak również dotyczące naruszenia prawa, nieprawidłowo obliczonego wskaźnika powierzchni zabudowy, nieprawidłowości projektu budowlanego w części dotyczącej windy samochodowej oraz braku uzgodnień przez rzeczoznawcę do spraw pożarowych rozwiązań projektowych ww. windy samochodowej. Wskazali nadto odwołujący się, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia 10 maja 2013 r. [...] zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji z dnia 20 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2013 r. [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie z dnia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 20 lipca 2013 r. Wskazał organ, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji w odniesieniu do której stwierdzono istnienie prawdopodobieństwa, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 §1 kpa. Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy dojdzie do wstępnego przekonania, że podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 kpa istnieje i może w sposób prawdopodobny skutkować uchyleniem decyzji, będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Natomiast sytuacja gdy wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, lecz nie stanowi bezpośredniej, wystarczającej podstawy do jej uchylenia. Zatem nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Wedle organu odwoławczego zarzut o oddziaływaniu inwestycji na Ich nieruchomość na skutek zaprojektowania windy samochodowej (stanowiącej część budynku mieszkalnego jednorodzinnego) w zbliżeniu do granicy działki wymaga zbadania przez organ I instancji w toku wznowionego postępowania. Niemniej jednak z uwagi na to, że winda ta stanowi podziemną część obiektu należy stwierdzić, że we wstępnej ocenie nie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu. Powyższy zarzut nie stanowi więc podstawy do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Dodał organ, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150). Wyjaśnił organ, że skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 kpa dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający zatem użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" winno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. II SA/Kr 222/11, II OSK 295/10). Na powyższe rozstrzygnięcie M.C.-R., i S.R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jako argumenty przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji z dnia 20 lipca 2012 r. podali: pominięcie skarżących jako właścicieli sąsiedniej działki nr [...] jako stron w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lipca 2012 i w związku z tym pozbawienie ich możliwości wniesienia sprzeciwu w postępowaniu zatwierdzania projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego nadziałce nr [...] zatwierdzenie decyzją Prezydenta Miasta K. z 20 lipca 2012 r. projektu budowlanego dla inwestycji na działce nr [...] posiadającego elementy rozwiązań techniczno-budowlanych (obiekt-szyb, windy i urządzenie techniczne - sama winda) nieprawidłowo zakwalifikowanych jako podziemna część budynku. Jest to bowiem obiekt umiejscowiony w 4 metrowym pasie bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] , co skutkuje w ograniczeniu zagospodarowania działki nr [...] wydanie decyzji z dnia 20 lipca 2012 r., "która nie została poprzedzona wykonaniem decyzji Wojewody znak [...] z dnia 9 listopada .2011 r. utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Budowlanego z dnia 17 maja 2012 r. [...] utrzymanej w mocy wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1740/12. Decyzje te związane były z unieważnieniem decyzji nr 105/2011 wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 17 stycznia 2011 r.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że zarzuty skargi wykraczają więc poza zakres sprawy, która dotyczy jedynie oceny, czy zachodziły przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Podnoszony przez skarżących fakt oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą ich własność ze względu na zaprojektowaną windę samochodową w zbliżeniu do granicy działki, wpływający na ocenę spełnienia warunków technicznych przez planowaną inwestycję, wymaga przeprowadzenia analizy zatwierdzonego projektu. Po wstępnej ocenie organ stwierdził, że z uwagi na okoliczność, iż winda ta stanowi podziemną część obiektu, nie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu. W chwili rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania, nie można było zatem stwierdzić jaka decyzja zapadłby we wznowionym postępowaniu, co sprawia ze zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Powyższa uwaga ma w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie wobec faktu, ze w sprawie p[pierwszoplanowe znaczenie ma okoliczność, która nie została w skardze wyeksponowana, a o której nie wspomniano też w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24 lipca 2012 r.. Weryfikacja zaskarżonego aktu musi więc odbywać się w ramach uprawnień określonych przepisem art. 134 ppsa tj. w granicach sprawy, a nie tylko w granicach zarzutów skargi. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 kpa, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania. To właśnie dlatego, że wynik postępowania (wpadkowego) zainicjowanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji jest zależny od oceny organu, a nie od spełnienia konkretnych, nazwanych przesłanek, organ winien szczególnie starannie swą ocenę uzasadnić w odniesieniu do kompletnego na dzień orzekania stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji nie kwestionują, że współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony postępowania, nie ma więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przy słusznym założeniu, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa rzeczywiście jest spełniona. Sąd podziela dalsze teoretyczne rozważania organów co do istoty i celu instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zwrócić jednak należy uwagę, że po potwierdzenie istnienia przyczyny wznowieniowej otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości, a nie tylko w kontekście podnoszonych przez strony zarzutów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z pominięciem historycznego kontekstu sprawy, a zwłaszcza istoty i przedmiotu kwestionowanego aktu. Przypomnieć więc należy, że aktem tym zatwierdzono projekt budowlany całego obiektu i udzielono pozwolenia na wykonanie robót "wykończeniowych" w sytuacji, kiedy obiekt ten został wzniesiony na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej właśnie przyczyny została stwierdzona nieważność poprzednio wydanej przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 17 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. (VII SA/Wa 1740/12) oddalającego skargę na decyzje o stwierdzeniu nieważności wskazał, że " w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (w przedmiotowej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 kwietnia 2008 r., nr [...], w stosunku do zrealizowanej części obiektu, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wymienione przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza konieczność ich odpowiedniego zastosowania. Dopiero pozytywny wynik postępowania naprawczego, a więc zakończonego decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane, umożliwiałyby wydanie organowi architektoniczno-budowlanemu, pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego"; "obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę urządzeń budowlanych było ustalenie czy udzielenie takiego pozwolenia dotyczy robót związanych z obiektem budowlanym odpowiadającym prawu. Organ udzielając takiego pozwolenia nie może sankcjonować dotychczas wykonanych robót budowlanych. Narusza to przepis art. 28 ust.1 w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 37 prawa budowlanego nie przewiduje trybu szczególnego do usankcjonowania wcześniej wykonanych robót budowlanych." Te wskazania WSA w Warszawie w całości należy zaakceptować i odnieść do sprawy niniejszej. Kwestionowaną decyzją ostateczną z 20 lipca 2012 r. udzielono bowiem pozwolenia na wykonanie robót w tym samym budynku, który został wzniesiony na podstawie wyeliminowanego z obrotu pozwolenia na budowę, a który nie został poddany procedurze naprawczej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie tą samą decyzja zatwierdzono projekt budowlany całego obiektu, a umorzono postępowanie odnośnie wykonanych robót budowlanych. Stosownie do przepisu art. 146 § 2 kpa pomimo wznowienia postępowania i stwierdzenia istnienia podstawi wznowieniowej nie uchyla się jednak decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oceniając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej organ nie może uniknąć prognozy, o jakiej mowa w zacytowanym przepisie tj. co do tego, czy rzeczywiście wydana byłaby decyzja tożsama. W prognozie tej zaś muszą być uwzględnione wszystkie przesłanki , w tym wyżej omówione, a nie tylko te, na które zawracają uwagę strony postępowania. Zaskarżone i poprzedzające postanowienia wydane zostały bez rozważenia istoty i przedmiotu kwestionowanej decyzji ostatecznej, a więc z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa i jako takie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ppsa podlegają uchyleniu.