II SA/Kr 1145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 26 listopada 2001 r. nr XXXVII/291/01 w przedmiocie wysokości opłaty za dokonanie przyłącza do sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Skale podjęła w dniu 26 listopada 2001r. uchwałę Nr XXXVII/291/01 w sprawie wysokości opłaty za dokonanie przyłącza do sieci wodociągowej na terenie miasta i gminy Skała. Wydano ją na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3,15, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tekst jednolity (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tej uchwały ustalono, że Mieszkańcy Gminy Skała dokonujący przyłączenia do sieci wodociągowej obowiązani są do uiszczenia opłaty w wysokości 1. 100 zł netto (§ 1). Skargę z dnia 5 lipca 2012r. na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywiódł, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny - aktu prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonej uchwale nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały "ewentualnie z ostrożności procesowej o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wniosek o oddalenie skargi umotywowano tym, że zaskarżona uchwała podejmowana była w innym stanie prawnym, gdy nie obowiązywała ustawa z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po wejściu w życie tej ustawy zaskarżona uchwała została uchylona. W konsekwencji w dacie zaskarżenia uchwała nie obowiązuje, gdyż została uchylona i wystąpienie ze skargą było bezzasadne i niecelowe. Nadto zaskarżona uchwała cnie była aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie zgodnie z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności takiej uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Ustosunkowując się do stanowiska Rady Miejskiej w Skale przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do każdego mieszkańca Gminy Skała, który będzie chciał dokonać przyłączenia do wodociągu gminnego. Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tej uchwały opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonej uchwały wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdego Mieszkańca Gminy Skała dokonującego przyłączenia do sieci wodociągowej. Zakwestionowane przez Sąd postanowienia zaskarżonej uchwały niewątpliwie mają charakter prawa miejscowego – co nie pozwala uznać argumentacji Rady Miejskiej w Skale za uzasadnioną, iż zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej w wysokości 1.100 zł netto ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał zarządu gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego) przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie dawał jednak uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podobnie podstawy prawnej do stanowienia takich przepisów nie stanowiły art.6, 7 ust.1 pkt 3 i 15 oraz art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, jak również art.1 i 3 ustawy z 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również fakt, iż zaskarżona uchwała z jakichkolwiek przyczyn nie jest obecnie wykonywana nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.